清除過度財政規制是財稅改革最有價值的藥方  

　　在我看來，現行財稅體制的最大特征和重大軟肋可貼切地描述為“三過”：過度僵化、過度碎片化和過度裁量。《決定》為此量身定制了兩招：清除過度部門專款規制和過度預算掛鉤規制—兩類過度財政規制正是窒息、壓抑地方與基層活力與潛能之無聲殺手。“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。”這是《決定》制定的全面深化財稅體制改革議程中，最為精彩壯麗的部分；其現實意義與影響之深遠，當不亞于轉變政府職能、清除過度行政審批與許可之作為。

　　在經濟高速增長的背景下，中國五級政府作為一個整體，早已由當年的貧窮政府變為富裕政府。根據2013年預算安排，僅僅公共（一般）預算、社會保障預算和國有資本經營預算，總的支出規模即超過20萬億元。這些稀缺資源，本應通過法定預算程序，基于國家戰略重點和政策優先性，作最適當的配置。如此，預算才能真正成為政府施政之利器，而不僅僅是法定授權和支出控制的工具。但是，《教育法》等諸多部門法律強制規定的各類法定支出、中央有關部委制定的增長考核機制，加上預算過程中起支配性作用的基數法，共同形成了以與GDP和財政收支掛鉤為主要特征的預算掛鉤規制。

　　預算掛鉤規制愈演愈烈，在全國范圍內造成巨大浪費、大面積尋租和腐敗的同時，還嚴重破壞了預算制度優化配置公共財政資源這一核心功能，以至嚴重變異和矮化為“計算”。無論在中央還是地方，預算越來越僵化，誘發監管部門和支出部門把時間和精力放在“花夠了錢嗎”、“達標了嗎”、“挪用了嗎”等事務性工作上；至于是否達成了政府政策目標、支出結果（績效）是否令人滿意，少有過問，盡管這才是最緊要的預算問題和執政問題。

　　對于地方政府，特別是基層政府而言，部門專款規制也令人困擾不已。在中國，中央集權的本質是碎片化式的部門集權，部門集權的內核是部門直接控制地方事務的決策權和相應的資源，兩者都被深沉嵌入部門專款專項轉移支付體制。此外，上級部門不斷出臺一刀切式的、無成本補償的增支政策（諸如“村村通”、“鄉鄉通”之類），亦讓地方和基層不堪重壓。

　　雙重財政規制，部門專款規制和預算掛鉤規制，一方面賦予相關部門以過度的自由裁量權，使其有能力借助手中的尚方寶劍過度裁量，將各級地方和基層政府置于其垂直控制之下，使其成為名副其實的財政依附型政府；另一方面導致地方和基層政府在很大程度上喪失了因地制宜、統籌規劃地方公共事務的基本條件、自主性和創造性，還制造出大量跑‘部’‘錢’進和財政資金的跑冒滴漏。在雙重財政規制的兩面重壓下，中央和地方間的財政關系日趨變異為一種緊張、對抗而非和諧一致的關系，資源無序爭奪的零和游戲取代了分工合作基礎上的正和游戲。因此，“上有政策、下有對策”便不足為奇。

　　毫無疑問，清除過度財政規制—《決定》為全面深化財稅改革體制改革開具的最有價值的藥方，只是在相應的配套改革到位時才會更加有效，包括改進監管—從監管重點從挪用轉向績效、加強透明度和發展更加有效的公民參與機制。《決定》對此亦有預設，特別是完善人大工作機制：“通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。”

　　《決定》對財稅改革清單并未、也無必要面面俱到 

　　《決定》并未提及、但事關重大、亟需納入優先性改革議程的事項，至少四項。首先是國庫與現金管理體制改革。央行國庫基于相關法律法則、以出納機關角色行使財政監管之職絕對必要且不可或缺。很少有人看清這一點，在中國，央行國庫通過“國庫單一賬戶（TSA）、兩個直達”，在實現逐筆、實時、動態監管政府現金流入、流出、余額和銀行賬戶方面，發揮著甚至連人大和審計部門也無可企及的獨特作用。然而，主要由于財政部門在未經法定授權的情況下，在各家商業銀行濫設各種財政專戶處置公款，導致“單一賬戶、兩個直達”這一最理想、最有效、最符合中國國情的體制框架至今無法確立，以至現金余額集中化管理—良好的政府現金管理絕對必要的前提條件—無法實現，納稅人的錢袋子也因此處于十分不安全的狀態。兩個直達指：財政繳款直達TSA、財政支付直達供應商賬戶。TSA基礎上的兩個直達，構成現行相關法律法規所確立的國庫經理制—區別于所謂的國庫代理制—的基石。不幸的是，這兩個概念把很多人搞糊涂了。矯正方法簡單有效：支持TSA和兩個直達就叫國庫經理制；破壞或背離TSA和兩個直達就叫代理制。

　　其次，在“壓專款、擴一般”的基礎上，一般性轉移支付原則上應全部采用公式化分配，以及由中央和省級政府直接測算到縣。這一體制的益處多多，包括對均等化目標的促進，很可能比省直管縣體制和三級財政的構想有效得多，也更具操作性，技術和成本亦無大礙。

　　其三，徹底改革部門錢事一體、切塊撥款的體制。這一分散財力辦小事的體制，既與內部控制的基本原則—不相容崗位分離控制—相悖，又損害財政部門統籌規劃支出重點和優先性的能力，而且嚴重妨礙部門職能轉變：將支出部門的興趣和精力引向要錢、分錢、管錢這類事務工作上，淡化了遠為重要的其他職能。恰當的改革思路是：支出部門只管事不管錢。原則上，部門掌管的所有公款應集中于央行國庫單一賬戶（TSA），由財政部門統籌管理；財政資金決不能切塊劃撥給各部門，必須將切塊撥款體制改為微觀撥款體制—至少在項級預算科目基礎上按進度從TSA直達供應商。在這樣的撥款體制下，支出部門看不到錢—也不必看到錢，也沒有對下撥款和分錢的權力。撥款的權力應屬于財政部門的專有權力，財政部門根據預算安排和相關規定，為支出部門的支出簽署支付令。沒有支付令，支出部門不得實施任何支出。

　　在改革部門專款和撥款體制的基礎上，支出部門的角色和職責應盡快轉向六個方面：制定政策框架、部門規劃（如教育和醫療規劃）、制定全國最低服務標準、監管標準的實施，制定和執行部門預算，以及必要時為地方政府提供相關幫助—包括技術幫助如信息系統建設。這些措施與《決定》關于轉變政府職能的論述完全吻合。如此，支出部門與財政部門之間、中央與地方政府之間，才可望形成健全的關系。

　　最后，建立以支出周期為邏輯起點的、全面的、真正意義上的政府預算會計的改革，應置于比引入權責發生制更為優先的位置。

　　結語  

　　財稅為治國經邦的大學問。唐朝中期的偉大理財家和政治家楊炎曾云：財稅為“邦國之大本、生民之喉命。天下理亂輕重，皆由焉”。一語中的、入木三分。仔細解讀《決定》之余，“悠悠萬事、財稅為大”之悟，突然涌入心頭。然而，財稅不僅事關重大，亦系于博大精深之思想觀念，更觸及利益固化之藩籬。要想取得決定性成果，不“沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬”，決無可能。其中沒有一個來得容易。以此言之，《決定》只是剛剛拉開財稅改革大幕，全面深化依然任重道遠。