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內容提要：建設生態文明，關系人民福祉，關系經濟社會持續和諧發展。近年來，長沙以大愛保護環境，以鐵腕治理污染，但囿于長期的污染欠賬及發展的現實情況，建設生態文明社會仍然任重道遠。進一步加強大氣環境污染防治，要做到科學認知，加強大氣污染防治是時代賦予的歷史重任；超前謀定，突出大氣污染防治的重點領域和重點環節；長效推進，健全大氣污染防治的政策保障和制度支撐。

建設生態文明，關系人民福祉，關系經濟社會持續和諧發展。近年來，長沙市委、市政府以大愛保護環境，以鐵腕治理污染，但囿于長期的污染欠賬及發展的現實情況，建設生態文明社會任然任重而道遠。進一步加強大氣環境污染防治，對促進全市經濟轉型創新發展，實現生態環境效益與社會經濟效益協同共贏，建設美麗長沙具有重要現實意義。

一、科學認知：加強大氣污染防治是時代賦予的的歷史重任

大氣環境污染成為困擾生態文明建設的重大問題。2013年，長沙市大氣環境質量在全國74個重點城市中排名53位，處中下游水平，在中部六個省會城市中排名第3，優于武漢、鄭州、太原，劣于合肥與南昌。建設美麗長沙，必須將優美宜居的環境質量作為各級政府必須提供的公共產品和基本服務，扎實推進大氣污染綜合防治。

（一）響應群眾所需所盼的民本之策。人民群眾之所需就是發展之所向。長沙經過多年的持續發展，人民群眾的生活水平已得到大幅度提高，對環境質量的要求也相應提升，呼吸新鮮空氣，享受藍天白云成為新時期廣大人民群眾對生態文明最質樸的理解和最基本的追求。應回應廣大人民群眾改善大氣環境質量的迫切期待，倡導低碳生活方式，加強對環境和資源的保護性利用，重現藍天白云，青山綠水的美麗家園，確保人民群眾身體健康，促進進經濟社會持續健康發展。

（二）建設長沙品質城市的必由之路。城市的實質是讓生活更美好。打造更具國際品質和湖湘文化特色、宜居宜業宜游的品質長沙，是市委的重大部署，也是全市人民的共同愿景，應始終貫徹以人為本的理念，將優良的空氣環境質量作為提升城市品質、優化人居環境的重要任務，持續實施大氣污染綜合防治，打造空氣環境質量品牌，為建設精致精美、宜業宜居、人見人愛的品質長沙奠定堅實基礎，提供持續動力。

（三）促進轉型創新發展的關鍵之舉。高投入、高能耗、高污染、低效益的粗放型發展方式尚未得到根本扭轉，是造成大氣污染嚴重的根本原因。應樹立保護環境就是保護生產力、改善環境就是發展生產力、建設生態文明就是創造生產力的理念，將大氣污染防治作為轉變發展方式和調整經濟結構的內在要求、提高經濟增長質量和效益的重要舉措，更加自覺地推動綠色發展、循環發展、低碳發展，不斷放大“生態紅利”、“綠色福利”，實現由“環境換取增長”向“環境優化經濟”的嬗變。

二、超前謀定：突出大氣污染防治的重點領域和重點環節

加強大氣污染防治，必須堅持“科學規劃、遠近結合、標本兼治、綜合治理”的整體設計，高起點編制大氣污染防治中長期規劃，厘定長遠目標，繪制出科學的路線圖，并從人民群眾反映最突出、最強烈的重點入手，從影響空氣環境質量最嚴重、最普遍的難點著力，打好大氣污染治理的攻堅戰和持久戰。

（一）提高城市環境容量，推進城建生態化。大氣污染物排放超過環境的最大容量，環境的生態平衡和正常功能發揮就會遭到破壞，當前，環境容量不夠已成為大多數城市發展的制約因素。長沙地處內陸，屬于北向開口的山丘盆地，周邊較高，受海洋氣團影響較弱，空氣自凈能力遠不如沿海城市，大氣環境容量“先天不足”，要在有限的環境條件下通過以下措施盡可能擴大環境容量。一是要加大城市生態建設。通過加大城市綠化力度，加強重點區域的生態建設，減少裸露荒地，建設好道路兩側的綠化帶和城市園林區，工業區和生活區周邊的綠化區；加大城市周邊山丘地帶植樹造林力度，打造城市綠色屏障，保護好城市生態廊道；加強對現有濕地的恢復和保護力度，擴大濕地面積，建立一批城市濕地公園，維護好城市生態系統，擴充城市環境容量。二是要積極推進城鄉統籌。重點是要調整完善城市生產區、生活區和生態功能保護區的規劃布局，在加快“城中村”改造的同時，科學合理地推進周邊衛星城、示范鎮、新城區的建設，盡快系統啟動農村環境綜合整治工作，加強環境基礎設施建設，實現城市空間布局更加優化、城區人口合理分流，在保障我市城市人口增加和經濟發展的前提下，環境質量得到改善。三是要及時解除污染影響。加強環保、氣象等相關部門的合作互動，充分利用現代工程技術手段，在灰霾嚴重的季節可利用人工降雨、降雪、消霧等方式洗刷空氣中的細小顆粒物，減小氣溶膠的增溫效應；在空氣質量出現重度污染時，交警部門合理控制城區機動車上路數量，倡導低碳綠色出行，實現在局部范圍內減緩灰霾等污染對大氣環境的影響。

（二）控制污染排放總量，推進城市低碳化。長沙的能源結構以煤炭為主，以電力、燃料油、焦炭和天然氣為輔的格局。該格局下，大量含SO2即煙塵的排放，使得SO2和顆粒物成為長沙的兩大主要大氣污染物。因此，發展清潔能源控制燃煤使用總量，可以降低SO2和顆粒物的排放量，從而能極大地促進長沙空氣質量的改善。一是要繼續優化能源結構。構建以電、氣為主的能源體系。不斷增加本市電力、天然氣等清潔能源的供應量，加快輸變電線路及燃氣管網等基礎設施建設，繼續加大各類燃煤設施清潔能源改造力度，將本市建成以使用電和天然氣等清潔能源為主的城市，對于基礎設施薄弱的城郊地區實行燃煤統一供應，提供高品質的燃煤，通財政補貼等方式鼓勵使用清潔能源。二是要嚴格控制燃煤總量。不斷減少煤炭在能源供應中的比重，限制高硫份和高灰份煤炭的開采、購進和使用，提高煤炭洗選比例。基本城區實現無燃煤區，完成城區范圍內燃煤鍋爐清潔能源改造，建立煤炭消耗總量跟蹤監測、預警和考核機制，實行區縣和企業用煤目標控制，確保控煤效果。在所有遠郊區縣鄉鎮政府所在地區域實施潔能源改造，繼續擴大無燃煤區范圍，將郊區鄉鎮建設為基本無燃煤區。

（三）加快產業結構調整，推進發展兩型化。長沙產業結構已經從二三一逐漸向三二一過渡，但第二產業所占比例仍然達到約55%左右。因此，要通過產業結構進一步調整優化，切實提高能源利用率，實現節能減排，減少SO2，NOX顆粒物等污染物排放，深化工業污染治理，促進長沙環境質量的改善。一是嚴格企業環境準入標準。制定高污染工業行業調整、生產工藝和設備退出目錄，禁止新建、改建、擴建煉油、石化、水泥、鋼鐵、鑄造和建材等高污染、高耗能企業。制定有利于改善大氣環境質量的產業準入目錄，構筑高端化高質化高新化產業結構，大力發展金融、軟件、旅游和文化創意等污染排放低的新興產業。二是實施生態工業園區建設。提高工業企業聚集度，規范各工業開發區（園區）管理，明確產業發展方向，實施清潔生產，提高技術水平，減少污染排放。淘汰落后產能，優化工業布局，按期關停和淘汰國家明令規定的落后產能項目。新建、擴建工業項目必須進入工業園區，并符合規劃且經規劃環境影響評價。三是深化工業污染治理。實施更加嚴格的工業企業大氣污染物排放標準，鼓勵企業進行清潔生產，加大污染治理力度，減少污染排放。實施石化、汽車制造維修、電子、家具、印刷包裝等重點企業揮發性有機物排放治理。建立嚴格的含揮發性有機物產品市場準入機制，實施重點行業揮發性有機物治理，減少揮發性有機物污染，重點開展石油化工、有機化工，以及原料藥制造、涂裝等重點行業污染物治理及關停工作；開展加油站、儲油庫和油罐車油氣回收治理，建設油氣回收在線監控系統平臺試點。

（四）提高城市保潔水平，推進管理精細化。目前，長沙正處于城市建設的高峰期，房屋建筑物、地鐵、道路等建設工地遍布全市。由于圍擋施工、工地揚塵控制、渣土運輸、撒水降塵等防塵管理措施和監管有的地方仍不到位，造成施工和道路揚塵污染較重。要改變目前的局面，必須采取如下措施。一是要落實揚塵污染控制屬地責任。各區縣（市）要將揚塵污染控制作為城市環境綜合整治的重要內容，組織開展揚塵污染控制區建設，落實責任，明確目標，加強監督考核，加快推進揚塵污染綜合治理。城市管理部門要加強對未密閉車輛、撒漏車輛和帶泥上路車輛的查處力度，改進主城區環衛清掃作業方式，提高機械化清掃作業率，盡可能提高主城區干道的灑水頻次；建筑施工工地要嚴格實行圍檔施工，工地進入城區道路口務必設置水沖洗設施，堅決防止車輛帶泥上路，對易揚塵建筑材料一定要覆蓋封閉。建筑、拆遷、道路開挖等施工現場全部實行圍擋作業，裸露地面全部采取硬化等抑塵措施。道路施工采取分段推進、錯時挖掘，及時回填修復開挖路面。污染特別嚴重時期市區全面停止土方作業。加強垃圾集中堆放地、特別是露天垃圾場管理，防止產生二次污染，垃圾清運做到日產日清。二是要加強餐飲油煙污染治理。開展餐飲業燃煤、油煙污染專項整治和檢查，嚴禁公共場所露天燒烤和店外設置爐灶的經營攤點，引導市區內餐飲業、單位食堂必須安裝油煙凈化裝置或專用煙道高空排放，并使用清潔能源爐灶，鼓勵使用清潔能源，對未落實油煙防治措施和不符合能源使用要求的餐飲單位，工商、環保、食品藥品監督管理部門不得發放相關經營許可資質。三是要禁止垃圾和秸稈焚燒。通過以獎代補等形式，大力發展農村沼氣，鼓勵使用秸稈收貯、還田或綜合利用。按照屬地負責的原則，各區縣政府組建流動執法隊伍，建立舉報平臺，防止并及時處置垃圾焚燒行為。

（五）積極發展綠色交通，推進排放減量化。截至2013年底，長沙市機動車保有量已接近160萬臺，年增長18%。機動車排放的污染物主要有一氧化碳（CO）、碳氫化合物（HC）、氮氧化物（NOX）、硫化物等以及顆粒污染物（PM)，均是造成酸雨、灰霾、光化學煙霧等大氣污染現象的重要原因。一是大力發展城市公共交通。加快軌道交通建設，優化公交網絡，增強乘坐軌道交通和公交的吸引力，不斷提高公共交通出行比例，加快自行車道和步行道建設，鼓勵市民采用綠色出行方式。二是大力推廣使用新能源汽車。加大研發和推廣力度，率先在公交、環衛等行業和政府機關使用純電動、液化天然氣、混合動力等新能源汽車，以提供財政補貼和政策優惠等措施鼓勵個人購買并使用新能源汽車。三是提高燃油使用標準。全面供應符合國家第四階段標準的車用汽（柴）油，加強油品質量監督檢查，嚴厲打擊非法生產、銷售不合格油品行為。四是加快淘汰黃標車和老舊車輛。加強機動車環保管理，環保、工業和信息化、質檢、工商等部門聯合加強新生產車輛環保監管，嚴厲打擊生產、銷售環保不達標車輛的違法行為；加強在用機動車年度檢驗，對不達標車輛不得發放環保合格標志，不得上路行駛。

（六）完善環境監測體系，推進信息公開化。從2013年，長沙執行大氣環境質量新標準，由于執行的時間較短、經驗相對不足，新標準下的監測體系還有很大完善空間。一是要優化并建設好健全的監測網絡。增設細顆粒物(PM2.5)監測站點，開展對細顆粒物(PM2.5)全面監測，在2020年底前細顆粒物(PM2.5)監測站點達到20個左右。建立衛星遙感監測體系，基本形成地面和立體相結合的空氣質量監測網，擴大空氣自動監測范圍，并考慮實施重污染天氣監測預警系統建設，將重污染天氣應急納入全市突發公共事件應急管理體系。二是要建立和完善信息發布制度。實時發布本市各站點的空氣質量總體情況的監測數據，定期通報各區縣（市）空氣質量狀況，讓公眾了解各地區空氣污染情況。特別要實時發布細顆粒物(PM2.5)監測數據，加強公眾監督。三是要落實各區縣（市）大氣污染治理責任。強化各區縣（市）對大氣污染治理責任，建立長效治理機制，實施每季領導干部進行“明查暗訪”行動，嚴肅查處環境違法行為。凡是環保目標任務完不成的縣區（市）和有關部門，在評先創優中一律實行“一票否決”。

三、長效推進：健全大氣污染防治的政策保障和制度支撐

大氣污染的治理是一項長期而艱巨的任務，必須堅持從創新大氣污染防治工作的體制機制入手，著力構建常態化、高效化推進的保障體系，確保大氣污染防治的各項措施落到實處。

（一）加強組織領導，提升防治能力建設。一是強化組織保障。成立長沙市大氣污染綜合防治領導小組，統籌決策重大環保問題，協調推進重大環保項目建設，健全環境保護協作機制。二是強化規劃引導。制定《長沙市改善空氣質量行動計劃（2015-2020年）》。將目標任務進行層層分解，落實到具體明確的責任主體，形成具體實施路線圖和工作推進時間表。三是強化基層基礎。著力構建“長沙市大氣污染物排放數據庫”，確定長沙市所有已知污染源的位置、排放污染物的種類和數量，推進污染防治數字化、信息化建設。

（二）實施聯防聯控，推進全域綜合治理。針對大氣污染長距離輸送的問題，懇請省委、省政府相關部門牽頭，組織編制《長株潭大氣污染聯防聯控規劃（2015—2020年）》，制定區域污染控制政策，建立地區間協調和合作機制，協同減少大氣污染物的排放總量。在條件成熟時，可以考慮制定湖南省的聯防聯控總體規劃。推動長株潭空氣質量監測網絡建設，建立跨行政區的大氣污染聯防聯控協調組織機構，形成區域治污整體合力，并強化聯防聯控工作評估考核，出臺嚴格的空氣質量管理獎懲措施。

（三）加大經費投入，完善環保投入機制。一是財政保障環保剛性需求。市政府每年適當增加環保資金投入。各區縣（市）作為環境治理主體，預算安排配套專項資金，重點保障大氣防治設施和監測的建設營運。根據禁燃區擴展計劃，制定針對新增禁燃區清潔能源改燒的補貼政策，加大對企業清潔能源改燒的支持力度。二是拓寬市場投入機制。把污染防治與市場手段結合起來，在大氣污染防治政策中引入更多的市場調價機制和手段，如通過綠色信貸為大氣污染防治提供一個有效的融資渠道，鼓勵各商業金融機構創新一些綠色金融產品，為企業解決大氣污染防治時帶來的資金壓力。三是創新投入監管機制。實行財政轉移支付監管和審計監管，建立健全污染減排效能與財政支付掛鉤機制，另外，可以考慮在市民中聘任大氣污染防治義務監督員，既可以監督企業，也可以監督環保執法部門。

（四）強化科研支撐，提升基礎研究水平。一是加大基礎研究力度。重點突出對PM2.5、O3的形成機理、來源解析、遷移規律和監測預警等研究，加強地區細顆粒物(PM2.5)的形成、傳輸規律及其與地理氣象條件之間關系研究，搞清細顆粒物(PM2.5)的來源及形成機理。二是推進新技術研發轉化。加強新技術研究和新產品應用，開展以治理細顆粒物(PM2.5)為重點的技術研發和推廣應用工作。加強脫硫、脫銷、高效除塵、揮發性有機物控制、柴油機（車）排放凈化、環境監測以及新能源汽車、智能電網等方面的技術研發，推進技術成果轉化應用。三是全面推行清潔生產。對建筑、水泥、化工、有色金屬冶煉等重點行業進行清潔生產審核，針對節能減排關鍵領域和薄弱環節，采用先進適用的技術、工藝和裝備，實施清潔生產技術改造，有效推動節能環保、新能源等戰略新興產業發展。

（五）完善考核制度，出臺科學評價機制。一是建立綠色GDP新型政績考評體系。建立以綠色GDP為基礎的新型政績考評體系，將環境保護成效與地方政府和有關職能部門的政績考核掛鉤。對逃避治理污染的企業收繳高額處罰金，切實改變 “守法成本高，違法成本低”的局面。二是建立環保跟蹤評估制度。建立進展報告制度，各責任單位定期以書面報告形式向市環境保護領導小組匯報項目進展情況，分析存在的問題，提出解決方案。三是建立環保考核督查機制。由市環境保護行動計劃領導小組牽頭，組織對各責任單位每半年進行一次督查，每年進行一次評估，計劃實施期滿后進行一次總評，并及時將通報評估結果，對未通過考核的，對有關負責人進行約談，并督促限期整改。

（六）配套法規建設，健全法規政策體系。一是適時制定法律。長沙作為省會城市，具有地方立法權限，建議適時出臺專門的大氣污染治理法律法規，同時，建議適時在省級層面出臺《湖南省實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》。二是強化行政管理。積極運用行政手段解決大氣污染中所產生的問題，推行激勵與約束并舉的節能減排新機制。全面落實“合同能源管理”的財稅優惠政策，推進排污權有償使用和交易試點，加大排污費征收力度。

（七）加大宣傳力度，激發社會整體合力。一是加大宣傳普及力度。要引導公眾從自身做起、從點滴做起、從身邊的小事做起，在全社會樹立起“同呼吸、共奮斗”的行為準則，共同改善空氣環境質量。二是引導低碳生活方式。倡導文明、節約、綠色的消費方式和生活習慣，讓低碳環保節約成為市民的一種直覺行為。三是強化企業社會責任。企業是大氣污染治理的責任主體按照環保規范要求，確保達標排放，甚至達到“零排放”等。

（課題主持人：易煉紅，主要研究人員：張湘濤、姚英杰、李衛政、蔣紅波、賀代貴、王德志、劉明、鄧民生、翟云波）