內容提要：促進小微金融發展，是“經濟新常態”下湖南省經濟轉型、培育創新的必然要求，也是響應“盤活存量，用好增量”的貨幣政策的具體行動。課題組認為，新常態下促進我省小微金融發展、解決小微企業“融資難、融資貴”問題，重點在于以“市場運作，定向扶持，防范風險，穩健發展”為原則，從放松管制、定向作為、嚴控風險三方面加快健全擔保體系。

促進小微金融發展，是“經濟新常態”下湖南省經濟轉型、培育創新的必然要求，也是響應“盤活存量，用好增量”的貨幣政策的具體行動。當前，我們應以健全擔保體系為抓手，促進我省小微金融發展。
       一、擔保是經濟新常態下發展小微金融的重要抓手
隨著中國步入“經濟新常態”時期，小微企業作為促進產業升級、擴大消費需求、提高居民收入、培育技術創新和創造就業崗位的重要載體，對實現新常態下中國經濟的可持續發展意義重大。但在我省，“融資難、融資貴”的問題卻依然困擾著眾多小微企業。究其原因，主要是因為小微企業自身規模小、抗風險能力差、財務不規范、信息不健全，導致小微企業信用水平普遍偏低。這使得資金供給方難以對其運營前景和還款能力進行準確的判斷，導致小微企業“融資難”、“融資貴”。因此，解決小微企業“融資難、融資貴”問題的關鍵在于提升小微企業信用水平，而引入擔保是實現該目的的最直接途徑，其作用主要體現在以下三個方面。
       （一）直接提升小微企業信用水平。擔保能為小微企業提供獨立、可靠的還款保證，提升小微企業信用水平，促進小微金融產品創新，鼓勵商業銀行投放更多小微信貸。
       （二）促進民間融資陽光化與規范化。政府通過引導民間資本注資擔保公司，可以將其納入正規金融的運營和監管體系，實現民間金融陽光化、規范化發展。
       （三）增強政府資金支持小微企業的效率。根據制度設計，擔保公司的擔保責任金額最多可以達到其凈資產的10倍，具有明顯的資金倍數放大效應。因而相比于直接的財政補貼，政府通過注資擔保公司對小微企業進行資金支持更有效率，能實現“四兩撥千斤”的效果。
因此，在經濟新常態下我省應該以健全擔保體系為抓手，促進湖南省小微金融發展。
       二、我省現有擔保體系不適應小微金融發展要求
我省現有擔保體系雖然近年來不斷發展和完善，但仍然存在發展相對滯后、盈利能力欠佳和信用水平偏低的問題，這嚴重阻礙了擔保體系的進一步發展，也限制了其服務小微金融的能力。
       （一）擔保發展滯后，難以滿足我省小微企業發展的融資需求。我省擔保公司規模小，非融資性擔保發展滯后，區域分布不平衡，對小微企業支持乏力。從公司規模上看，截至2013年末，我省207家融資擔保公司的注冊資本共計240.02億元，擔保公司數量占全國的2.5%，注冊資本總量占全國的2.7%。從業務發展上看，2013年我省非融資性擔保業務僅占擔保業務總量的2.2%（全國平均值為13.6%），其發展嚴重滯后。從區域分布上看，2013年長沙市新增融資擔保金額獨占鰲頭，常德、婁底、衡陽、湘潭四地占全省新增融資擔保總額的33.87%；而湘西州、張家界、益陽、懷化四市僅占全省新增融資擔保總額的4.80%，遠遠落后于其他地區。從對小微企業支持力度上看，我省融資擔保業2013年年末在保余額為434.96億元，僅占全省小微貸款余額的12.9%，擔保對小微貸款的支持力度明顯不足。
       （二）擔保公司業務受限，未形成支持小微金融的可持續運營模式。我省擔保公司受限于現行擔保費率與投資規模的規定，利潤微薄，未形成支持小微金融的可持續運營模式。一方面，根據我省相關規定，擔保公司平均年擔保費率不得超過銀行同期貸款基準利率的50%，加之擔保責任金額的現有放大倍數僅為2.2倍（2013年全國擔保行業平均放大倍數為2.3倍，國內擔保行業估算的理論盈虧平衡倍數為5倍），使得我省融資擔保業務的資本金利潤率僅為2.08%，業務收益無法覆蓋風險。另一方面，按照10%的擔保金額保證金計提比例計算，我省擔保公司在銀行的平均保證金額度為凈資本的22%，再除去允許自由投資的20%凈資本，其余58%的凈資本僅限于投資收益偏低的固定收益類金融產品。因此，在合規經營的條件下，擔保行業的利潤率將遠遠低于金融行業的平均水平，極易誘發資金違規運作問題。
       （三）再擔保業務覆蓋面窄，擔保公司的信用水平受到銀行質疑。當前擔保公司的主要業務合作機構是銀行。擔保的重要性雖然已在各大商業銀行形成了高度共識，但也面臨著擔保公司“愿意擔、賠不起”、銀行“有資金、不敢貸”的尷尬局面。這種“銀擔合作”問題的實質是銀行對擔保公司，尤其是民營擔保公司信用水平的質疑。再擔保業務為擔保公司增信，可以從根本上解決這個問題。但當前我省的再擔保業務發展相對滯后。2013年末，我省融資擔保在保余額為434.96億元，再擔保在保余額為90.9億元，再擔保業務僅覆蓋擔保業務的五分之一。再擔保業務覆蓋面過窄，使得我省大部分擔保公司并沒有獲得再擔保業務的增信保障，在一定程度上降低了其擔保效力，阻礙了“銀擔合作”的進一步擴大，不利于小微金融發展。
       三、健全擔保體系，發展小微金融的政策建議
為貫徹《國務院辦公廳關于金融支持小微企業發展的實施意見》，落實國務院常務會議2014年7月23日確定的降低企業融資成本的十條措施以及9月17日部署的推動大眾創業、萬眾創新的六條措施，著力解決我省小微企業的“融資難、融資貴”問題，結合我省實際，以“市場運作，定向扶持，防范風險，穩健發展”為原則，從擔保體系建設角度提出以下建議。
       （一）放松管制，發揮市場在健全擔保體系中的決定性作用。一是鼓勵民間資本進入擔保業。第一，降低擔保公司注冊資本準入門檻。擔保公司提供擔保服務依仗的信息優勢往往只局限在相對較小的區域內，在風險可控的前提下，資本規模大的擔保公司容易“吃不飽”，盲目跨區域經營又會導致“消化不良”。因此建議適當放松準入管制，讓更多的民營資本進入擔保體系，同時嚴格限制擔保公司的跨區域經營，發揮擔保公司在風險控制上的比較優勢。第二，鼓勵擔保行業實施混合所有制。通過混合所有制改造，擔保公司既能夠利用國有資本的背景增加信譽度、擴展業務渠道，又能夠借助民間資本引入有競爭力和創新力的現代企業治理體系。二是放開擔保公司擔保業務收費上限。放開擔保業務收費上限有利于加強行業競爭、促進合理定價機制形成。按照我省擔保公司運營現狀，其擔保主業實現的收益遠遠不能覆蓋業務本身的風險，因此建議放開對擔保業務收費上限的約束。三是放寬擔保公司凈資本使用限制。第一，將擔保公司對外投資的比例上限擴大至凈資本的50%。為了促進擔保公司形成可持續的運營模式，各省不同程度放寬了其對外投資比例的限制。根據課題組測算，我省將投資比例上限擴大到50%有利于擔保公司在保持償付能力的基礎上提升凈資本盈利能力。第二，放寬自有資金使用范圍的限制。一方面，增加自有資金可投資品種并設立相應投資比例。我省現有對擔保公司從緊的投資規定雖然保證了擔保公司收益的穩定性，卻無法滿足其對盈利的要求，不妨放開自有資金投資領域，并通過設置各領域投資比例的方式規范擔保公司投資行為。另一方面，允許擔保公司從事小貸業務。擔保和小貸業務都是以自有資本為小微企業提供融資服務，其客戶群體和面臨的風險基本相同，因此擔保公司從事小貸業務具有合理性和可操作性。四是促進非融資性擔保業務發展。非融資性擔保主要包括工程擔保和訴訟擔保兩類，其發展滯后與政府的行政干預有一定關系。因此，政府應該“簡政放權”，并積極制定扶持政策鼓勵擔保公司開展非融資性擔保，促進我省擔保業務結構的合理化，增強擔保公司服務小微企業的能力。
       （二）定向作為，以擔保實現政府支持小微金融的杠桿效應。一是利用財政資金補貼小微融資擔保。強化中小企業專項資金和中小企業扶持資金對小微企業擔保的補貼力度，對符合條件的融資性擔保公司和擔保業務予以支持。建議將《湖南省中小企業信用擔保資金管理辦法》中“單筆業務在200萬元（含）以下的，按年日均擔保責任額的1.5%以內予以補助”改為“單筆業務在100-200萬元（含）的，按年日均擔保責任額的1.5%以內予以補貼，單筆業務在100萬元（含）以下的，按年日均擔保責任額的2%以內予以補貼”，同時取消對單筆1000萬元以上業務的補貼。同時，上述資金按照融資性擔保公司每年新增小微融資擔保金額的5‰對其進行獎勵。此外，當擔保公司發生擔保代償后，由中小企業扶持資金對擔保公司提供適當補償。二是通過財政引導設立企業合作成長基金。鼓勵以區域、園區為單位，組織小微企業自愿出資，設立企業合作成長基金，為小微企業擔保提供反擔保。同級財政安排引導資金參股10%-20%，以提高基金的信用水平。基金以各個企業出資額的10倍為限，為其貸款提供反擔保，從而為擔保公司分擔部分小微融資擔保的信用風險。三是通過政府購買服務提高擔保公司服務小微金融的綜合能力。政府購買屬于市場化行為，相較于政府直接補貼能提高資金配置效率，同時有助于服務型政府的建設和小微金融服務機制的長效化。政府一方面可以為擔保公司購買小微金融風險識別、評估、處置能力的業務培訓服務，提高擔保公司業務水平；另一方面可以向擔保公司購買小微企業融資方案設計、財務顧問、公司治理、關聯性融資業務培訓服務，拓展其為小微企業提供“一條龍”式綜合服務的能力。四是依托行政手段建設小微企業征信體系。第一，鼓勵小微企業參與信用評級。一方面，各級行政管理機關、金融機構、公用事業單位、行業組織要明確將小微企業的信用評級作為項目招標、項目審核、銀行貸款、債券發行、資金補貼、政策優惠、政府采購等事宜的重要參考。另一方面，對信用評級機構為小微企業開展信用評級服務的收費設置最高費率限制，并由政府對評級機構進行補貼。第二，建設小微企業信用信息數據庫，推動小微企業信用信息社會公示制度形成。小微企業信用信息數據庫對于推動以信用信息為基礎的金融創新、銀企對接和金融培育意義重大，建議由政府主導該數據庫的建設。同時，將該數據庫納入全省統一的信用信息平臺系統，并將小微企業信用評級結果定期發布在全省信用信息平臺系統中，形成我省的小微企業信用信息社會公示制度。
       （三）嚴控風險，強化對擔保公司的責任兜底與自律性監管。一是設立政策性的再擔保公司。該公司的資本金由原有湖南擔保的部分資本金和政府財政撥款兩部分組成，后續資金主要由再擔保業務收入以及政府的風險補償、專項投入、保費補貼、獎勵補助等構成。再擔保公司的職能主要有兩點。第一，向擔保公司提供再擔保服務，該服務主要包含兩部分：其一，為所有擔保業務提供一定比例的強制性再擔保，同時對于擔保責任額度500萬元以下的小微企業擔保提供再擔保費用補貼；其二，當擔保公司發生代償風險時，通過以再擔保額度買斷擔保責任、對擔保公司提供臨時資金援助以及鼓勵其他擔保公司承接該擔保公司全部或部分業務等方式控制擔保公司個體經營風險，防止系統性風險的發生。第二，對擔保行業進行自律性監管，該監管主要針對擔保公司進行信息披露和分級管理，與省金融辦的行政管理互為補充。二是對擔保公司實行分級管理。我省擔保公司發展不平衡，各擔保公司之間實力差異較大，在業務經營、內部控制、風險管理等方面存在較大的差距。因此，可以根據擔保公司自身的實力和經營狀況對我省擔保公司進行評級，根據該級別的特點和存在的問題實行差異化和針對性的管理。對高等級的擔保公司，可以適當增加其擔保金額放大倍數上限、擴大其凈資本可投資產限制、優先批準其經營小貸業務、將其納入政府的非融資性擔保業務優先發展名單、優先配置政府購買服務的資源、進行輿論宣傳，從而在保證監管效果的情況下激發擔保公司發展潛力。對于評級連續3年處于最低等級的擔保公司，勸其退出擔保市場。三是健全擔保公司的信息披露機制。第一，強化擔保公司的信息披露要求。由于擔保公司不吸收公眾存款，因此可以要求擔保公司向再擔保公司進行強制性信息披露，同時鼓勵其選擇性地向公眾披露信息。具體而言，一方面，應該要求所有擔保公司將公司股東、財務指標、凈資本投資明細、擔保和小貸（如有）業務明細、再擔保參與情況、財政補貼等年度數據以及重大事項向再擔保公司進行強制性披露；另一方面，鼓勵擔保公司將上述信息連同本公司信用評級、所獲獎勵及其他扶持選擇性地向公眾進行披露，披露前必須上報再擔保公司對披露內容進行審查和監督，以保證信息的真實性。第二，完善擔保公司的信息披露渠道。政府可以整合現有擔保協會網站的平臺資源，建立政府部門、研究機構和民間組織聯合運營、協同管理的擔保公司信息發布平臺，定期發布我省擔保行業總體情況、各擔保公司經營情況，并對重大突發事件進行及時通報。
（課題主持人：張強，主要研究人員：劉軼、王達、胡磊）