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內容提要：我省構建新型農業經營體系產生的積極社會經濟效應正逐步顯現，但也面臨農業經營“四化”水平不高、農業經營主體扶持機制不順、土地流轉存在制度性障礙等突出問題。加快構建我省新型農業經營體系，重點是加強對構建新型農業經營體系的引導、加快推進農業經營的“四化”、完善構建新型農業經營體系的支撐體系。

近年來，湖南省以黨的十八屆三中全會和中央1號文件精神為指導，著力推進新型農業經營體系建設，取得了明顯成效。但面對新形勢、新要求，還存在一些亟待解決的問題，應緊密結合省情實際，在堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，理順農村土地所有權、承包權和經營權三者關系的基礎上，構建新型農業經營體系的支撐系統和長效機制，提高農業經營的集約化、專業化、組織化、社會化水平，促進農民增收、農業增效、農村穩定。
        一、我省構建新型農業經營體系的主要做法
總結起來，我省主要采取七個方面的舉措，積極構建新型農業經營體系，促進農業生產經營向“新四化”發展。一是明晰農村土地承包經營權。我省于2012年全面完成農村集體土地所有權確權工作。同時，鼓勵引導農村土地流轉，各地按照“依法、自愿、有償”的原則，探索出了信托、合作社、租賃、股田制等多種土地流轉模式。二是積極培育現代農業經營主體。初步形成了“龍頭企業+合作經濟組織+種養大戶”的產業化經營格局。三是健全農業社會化服務體系。農業社會化服務體系逐步由政府主導的模式向政府相關部門、涉農企業、農民合作經濟組織等多元主體參與，公益型、互助型、經營型等多種類型并重的“一主多元”的形式轉變。四是促進農業特色產業的發展。形成了糧食、生豬、果蔬、油料、棉麻、禽蛋、水產、茶葉、竹木、煙草等優勢產業，在突出特色和優勢的基礎上，仍在尋求突破，盡力形成一村一品、一縣幾品的格局。五是重視農業科技創新體系建設。建立了一批國家級、省級重點實驗室和跨院所、高校的聯合研究中心和一批科技示范基地。農業科技服務整體上呈現出以科技示范園區、農業科技基地及科技特派員等政府科技項目帶動型以及涉農企業、農業合作經濟組織等市場引導型模式相結合的多元化趨勢。六是重視農業標準化體系建設。農產品質量標準體系、檢驗監測體系和認證認可建設等方面取得了實質性進展。已制（修）訂多項地方標準, 包括農產品的質量標準、農業生產技術標準和農產品加工產品標準，2014年制（修）訂了省農業技術規程和地方標準60項；建立了省農產品質檢中心、省畜禽水產品質檢中心等檢測機構；強化“三品一標”工作，積極發展農業標準化示范區、縣，突出農業標準化的示范和推廣。七是加快推進農村金融體系改革創新。積極推動多層次、廣覆蓋、可持續發展的農村金融服務體系建設，初步形成了商業性金融、政策性金融、合作性金融和新型農村金融組織共同發展、互為補充的農村金融服務體系；構建了以省、縣兩級法人為主體的農村信用社體系，改善了農信社機構分散弱小、功能薄弱的局面；重點推廣了林權抵押貸款、訂單農業貸款、土地經營權抵押貸款等創新產品；大力開展了農戶信用檔案建設工作。
        二、當前構建新型農業經營體系亟需解決的問題
    （一）農業經營“四化”水平不高。一是組織化程度偏低。受農業比較效益低、風險大等影響，農戶向新型農業經營主體轉化的熱情不高。截至2013年3月底，湖南省入社農戶數僅占農戶總數的13.1%，遠遠低于日韓等國家農戶的入社率。一些農民專業合作社運行不規范，內部制度不健全，運作管理隨意性大，存在能人治社與民主決策的困境。各農業經營組織大多各自經營，相互間的聯系不夠緊密，規范化程度偏低。同時，新型農業經營組織雖在某些農業生產領域出現，但規模小、發展慢。二是農業生產的分工與專業化水平較低。一家一戶的超小規模經營增大了農業專業化的成本，農業經營收益低，農戶不得不尋求其他就業機會來彌補收入的不足，因此，農業兼業化程度高，難以形成農業生產區域化、農業作業或農藝過程專業化。雖然我省培育了一批龍頭企業,但大部分規模偏小,以銷售初級產品為主,競爭力不強, 沒有形成品牌效應。三是集約化效益不明顯。與發達國家相比，湖南省農業科技利用率和普及率較低，農業科技創新與推廣應用還不能為發展高產、優質、高效、生態、安全農業提供強有力的支持。且受長期的石化農業技術影響及農業精壯勞動力的大量轉移，造成農業勞動投入嚴重不足和化肥、農藥、農膜、除草劑等的廣泛過量使用，導致土壤腐蝕質減少，土壤沙化、退化，土壤污染等問題嚴重。農地規模經營上，湖南省以小規模分散化農戶經營為主，全省人均耕地0.06公頃（0.9畝），僅為全國人均耕地（1.52畝）的59.2%，規模經濟效益不明顯。四是農業社會化服務體系相對滯后。經營性農業社會化服務組織為新農村建設、農民生活富裕及農業現代化的實現作出了突出貢獻。但是，由于自利化傾向嚴重，它們在為相關農業經營主體提供服務時，可能不落實涉農減免、優惠價格和收費政策，也存在服務能力較弱、服務設施落后、提供的服務同各類農業生產經營主體的需求不配套、服務效益差等問題。此外，經營性農業服務組織主要是為相關農業經營主體提供產前、產中服務，產后服務相對缺失，農業生產與市場沒有形成緊密對接，造成農產品流通不暢，市場波動大，影響農業的可持續發展和農民增收。
 （二）農業經營主體扶持機制不順。盡管近年來湖南省新型農業經營主體的數量、種類明顯增加，但各新型農業經營主體在未來發展中也面臨諸多問題需要解決。一是對專業大戶、家庭農場的界定標準、登記辦法、政府扶持等措施還沒有專項規定。二是新型農業經營主體很難完全達到金融機構的擔保、授信標準，限制了其融資能力。此外，還面臨融資手續繁雜、隱性費用高等問題。三是當前農業保險覆蓋面小，保障水平低，賠付水平不高，還難以充分分散和補償農業經營風險。四是農業補貼力度太小，無法彌補種地成本的上升。另外補貼是以承包土地面積為基數，而不是以農作物直接生產者為補貼對象，在存在土地流轉的情況下，補貼政策出現了效率損失。五是農業經營主體發展所需的農業教育和農業基礎設施建設的支持體系、法律保障體系還不夠健全。
 （三）土地流轉存在制度性障礙。新型農業經營體系建設需要完善的土地產權制度、適宜的土地流轉形式、規范的土地流轉管理、健全的土地流轉服務為支撐。但現行農村土地制度還存在諸多缺陷。一是土地產權模糊。目前相關法律和政策條文中，都規定農村土地所有權主體的集體所有制性質。而集體經濟組織有鄉鎮、村、村民小組三個層次，“集體”到底是指哪一層次，法律規定則較為含糊，不利于充分保障農民在土地流轉中的權益。二是土地流轉行為欠規范。農戶之間土地流轉多數是通過口頭協議，很少簽訂書面合同，即使簽訂書面合同，其內容也不完整、不規范；有的縣鄉基層干部急于發展規模化經營，甚至采取行政手段強迫農民流轉土地，侵犯農民權益。三是土地的保障功能短期內難以改變。由于農村社會保障起步晚、層次低、項目不全、社會化程度和保障水平不高等問題，決定了土地仍然承擔著較為沉重的社會福利保障功能。對于那些已經實現非農就業的農民，土地自然是他們面臨就業不穩定時最后的保障線。因此，很多農民即使進城務工，也不愿意放棄承包地，寧愿土地荒蕪也不愿流轉出來。四是土地流轉平臺不夠健全。農村土地流轉信息渠道不暢，流轉平臺尚未普遍建立，監管機制不夠完備，影響了土地流轉進程。
        三、進一步創新農業經營體系的對策建議
        （一）加強對構建新型農業經營體系的引導。一是提高認識，切實把構建新型農業經營體系作為當前農業農村工作的一項重要任務來抓，納入重要議事日程，采取有效措施。從當地具體條件和群眾意愿出發，出臺配套政策改善新型農業經營主體的生產生活環境，在資金項目、農業用地管理、信息咨詢、基礎設施建設等方面給予幫助，做到不缺位、不越位，有效彌補市場失靈。二是形成強有力的工作推進機制，緊緊圍繞“以解決好地怎么種為導向加快構建組織競爭力強、經營規模適度、生產技術先進、社會化服務質量高的新型農業經營體系” 的目標開展工作，推進農業發展方式轉變和農業產業的轉型升級。
        （二）加快推進農業經營的“四化”。一是著力提高農業生產經營組織化程度。積極培育新型農村合作經濟組織，引導農民專業合作社以產品和產業為紐帶開展合作與聯合，創建農業產業化示范基地，促進農業龍頭企業集群發展，加強農戶間、農業龍頭企業與農戶間的聯合與合作。通過龍頭企業帶動、專業合作社聯動和農民的積極參與，把農民真正組織起來，延長農業產業鏈。二是著力提高農業生產經營專業化程度。結合湖南省各地區的資源稟賦、區域布局情況，繼續鞏固現有的已經具有規模的糧、棉、油、麻等區域傳統產業。并在確保糧食安全的前提下，適時帶動果業、畜牧業、設施蔬菜和農產品加工業等相關產業的發展，擴大優質、高效農產品的范圍。三是著力提高家庭經營集約化水平。利用現代技術實現農作物、牲畜、家禽、魚類、林木的良種化；對中低田改造，改良土壤；實現農業生產的標準化和現代化；利用信息技術引導農戶適應市場的需求。四是著力提高農業經營社會化水平。積極發展多元化、多樣化的農業社會化服務組織，為農民提供全方位、低成本、高效便利的生產經營服務，推動農業的專業化經營，發揮專業化服務組織在品種培育、生產資料供應、農機服務、農產品儲運、加工等環節的優勢，取得外在于土地的規模經濟效益。社會化服務可以采取公益性、合作經濟組織和商業化多種形式，關鍵是因地制宜、因產業產品制宜，滿足多樣化的農業生產發展的需要，政府創造條件和優化環境，相信農民的智慧和市場的力量。
        （三）完善構建新型農業經營體系的支撐體系。一是健全土地流轉機制，完善社會保障體系。提高農民收入主要靠土地生產率、勞動生產率的提升，這就要求加快土地流轉，擴大土地經營規模，讓農民獲得規模經濟效益，應進一步創新方式加快土地流轉。政府為土地的流轉創造條件，加強土地信息、價格評估、合同簽訂等方面的服務，健全調解機制。改革和完善農業補貼制度，對轉入土地的農戶給予適當補貼，使其不因為需要支付土地流轉費而使農業生產經營成本增加，造成增產不增收，反過來倒推農產品價格上漲。當然，土地流轉也不能操之過急，家庭農場、專業大戶的生產經營規模應適度。在農業家庭經營的體制下，土地流轉應與社會保障體制的完善相配套，以社會保障替代土地的社會保障功能。一方面應降低城市化的門檻，讓轉出土地的農民能夠較容易的變成市民，并能夠在城市體面的生活；另一方面也應建立和完善城鄉統籌的收入、養老、保險、醫療等為重點的社會保障機制，提升農業勞動者的務農積極性，自愿從事農業生產經營活動。二是發展農村金融保險業，優化農村金融服務體系。降低農村金融準入門檻，發展多種形式的農村普惠金融機構和業務，創新農村金融抵押擔保體系，降低農戶貸款門檻，積極推行土地承包經營權抵押貸款試點，形成適合新型農業經營體系發展的抵押、擔保辦法；創新金融產品和服務，加快信貸業務的流程再造，適應農戶和小微經濟體的金融服務需求，解決農戶和農村小微經濟體等弱勢群體的融資難題，幫助他們抓住市場機會，積極參與到經濟活動中去。大力發展農業保險，保險機構應結合新型農業經營體系建設，增加農業保險品種，擴大農業保險覆蓋范圍，為農產品生產、加工、經營、銷售等環節提供保險服務。三是加快完善農業支持保護體系，提高新型農業經營主體培育的支持力度。包括優化和完善農業補貼政策體系，明確補貼的重點和領域，除現有的四大農業補貼外，可適當增加農業院校的教學、科研經費投入，農業相關專業學生的生活費補貼等，鼓勵農業院校教學科研人員投身農業生產實踐，研究適用農業生產技術。完善農產品最低收購價的定價機制，增加對產糧大縣和糧食主產區的以獎代補水平，協調糧食產銷區的利益關系，提高種糧的積極性。健全和完善農業科技推廣體系，利用農家書屋、廣播、電視、網絡等傳播和推廣農業實用技術，提高農技人員的待遇，改善他們的工作條件，促進農技推廣工作。此外，職業農民的培育是新型農業經營體系的構建、新型農業生產經營主體培育的關鍵，必須建立起包括農業職業中專、中職、大專、高等院校等在內的農業教育體系和農民在職培訓體系，鼓勵青年學生學農愛農，投身農業生產經營活動，培養一批有文化、懂技術、會經營的新型農民，提高農業勞動者的素質和技能，提高其農業生產經營的水平和能力，解決當前和未來“有地無人種”的問題。
（課題主持人：李明賢，主要研究人員：曾福生、樊英、黃淵基）