內(nèi)容提要：促進(jìn)小微金融發(fā)展，是“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”下湖南省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、培育創(chuàng)新的必然要求，也是響應(yīng)“盤活存量，用好增量”的貨幣政策的具體行動(dòng)。課題組認(rèn)為，新常態(tài)下促進(jìn)我省小微金融發(fā)展、解決小微企業(yè)“融資難、融資貴”問題，重點(diǎn)在于以“市場(chǎng)運(yùn)作，定向扶持，防范風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)健發(fā)展”為原則，從放松管制、定向作為、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)三方面加快健全擔(dān)保體系。

促進(jìn)小微金融發(fā)展，是“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”下湖南省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、培育創(chuàng)新的必然要求，也是響應(yīng)“盤活存量，用好增量”的貨幣政策的具體行動(dòng)。當(dāng)前，我們應(yīng)以健全擔(dān)保體系為抓手，促進(jìn)我省小微金融發(fā)展。

一、擔(dān)保是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下發(fā)展小微金融的重要抓手

隨著中國(guó)步入“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”時(shí)期，小微企業(yè)作為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、擴(kuò)大消費(fèi)需求、提高居民收入、培育技術(shù)創(chuàng)新和創(chuàng)造就業(yè)崗位的重要載體，對(duì)實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展意義重大。但在我省，“融資難、融資貴”的問題卻依然困擾著眾多小微企業(yè)。究其原因，主要是因?yàn)樾∥⑵髽I(yè)自身規(guī)模小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差、財(cái)務(wù)不規(guī)范、信息不健全，導(dǎo)致小微企業(yè)信用水平普遍偏低。這使得資金供給方難以對(duì)其運(yùn)營(yíng)前景和還款能力進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷，導(dǎo)致小微企業(yè)“融資難”、“融資貴”。因此，解決小微企業(yè)“融資難、融資貴”問題的關(guān)鍵在于提升小微企業(yè)信用水平，而引入擔(dān)保是實(shí)現(xiàn)該目的的最直接途徑，其作用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）直接提升小微企業(yè)信用水平。擔(dān)保能為小微企業(yè)提供獨(dú)立、可靠的還款保證，提升小微企業(yè)信用水平，促進(jìn)小微金融產(chǎn)品創(chuàng)新，鼓勵(lì)商業(yè)銀行投放更多小微信貸。

（二）促進(jìn)民間融資陽光化與規(guī)范化。政府通過引導(dǎo)民間資本注資擔(dān)保公司，可以將其納入正規(guī)金融的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)民間金融陽光化、規(guī)范化發(fā)展。

（三）增強(qiáng)政府資金支持小微企業(yè)的效率。根據(jù)制度設(shè)計(jì)，擔(dān)保公司的擔(dān)保責(zé)任金額最多可以達(dá)到其凈資產(chǎn)的10倍，具有明顯的資金倍數(shù)放大效應(yīng)。因而相比于直接的財(cái)政補(bǔ)貼，政府通過注資擔(dān)保公司對(duì)小微企業(yè)進(jìn)行資金支持更有效率，能實(shí)現(xiàn)“四兩撥千斤”的效果。

因此，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我省應(yīng)該以健全擔(dān)保體系為抓手，促進(jìn)湖南省小微金融發(fā)展。

二、我省現(xiàn)有擔(dān)保體系不適應(yīng)小微金融發(fā)展要求

我省現(xiàn)有擔(dān)保體系雖然近年來不斷發(fā)展和完善，但仍然存在發(fā)展相對(duì)滯后、盈利能力欠佳和信用水平偏低的問題，這嚴(yán)重阻礙了擔(dān)保體系的進(jìn)一步發(fā)展，也限制了其服務(wù)小微金融的能力。

（一）擔(dān)保發(fā)展滯后，難以滿足我省小微企業(yè)發(fā)展的融資需求。我省擔(dān)保公司規(guī)模小，非融資性擔(dān)保發(fā)展滯后，區(qū)域分布不平衡，對(duì)小微企業(yè)支持乏力。從公司規(guī)模上看，截至2013年末，我省207家融資擔(dān)保公司的注冊(cè)資本共計(jì)240.02億元，擔(dān)保公司數(shù)量占全國(guó)的2.5%，注冊(cè)資本總量占全國(guó)的2.7%。從業(yè)務(wù)發(fā)展上看，2013年我省非融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)僅占擔(dān)保業(yè)務(wù)總量的2.2%（全國(guó)平均值為13.6%），其發(fā)展嚴(yán)重滯后。從區(qū)域分布上看，2013年長(zhǎng)沙市新增融資擔(dān)保金額獨(dú)占鰲頭，常德、婁底、衡陽、湘潭四地占全省新增融資擔(dān)保總額的33.87%；而湘西州、張家界、益陽、懷化四市僅占全省新增融資擔(dān)保總額的4.80%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他地區(qū)。從對(duì)小微企業(yè)支持力度上看，我省融資擔(dān)保業(yè)2013年年末在保余額為434.96億元，僅占全省小微貸款余額的12.9%，擔(dān)保對(duì)小微貸款的支持力度明顯不足。

（二）擔(dān)保公司業(yè)務(wù)受限，未形成支持小微金融的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)模式。我省擔(dān)保公司受限于現(xiàn)行擔(dān)保費(fèi)率與投資規(guī)模的規(guī)定，利潤(rùn)微薄，未形成支持小微金融的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)模式。一方面，根據(jù)我省相關(guān)規(guī)定，擔(dān)保公司平均年擔(dān)保費(fèi)率不得超過銀行同期貸款基準(zhǔn)利率的50%，加之擔(dān)保責(zé)任金額的現(xiàn)有放大倍數(shù)僅為2.2倍（2013年全國(guó)擔(dān)保行業(yè)平均放大倍數(shù)為2.3倍，國(guó)內(nèi)擔(dān)保行業(yè)估算的理論盈虧平衡倍數(shù)為5倍），使得我省融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的資本金利潤(rùn)率僅為2.08%，業(yè)務(wù)收益無法覆蓋風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，按照10%的擔(dān)保金額保證金計(jì)提比例計(jì)算，我省擔(dān)保公司在銀行的平均保證金額度為凈資本的22%，再除去允許自由投資的20%凈資本，其余58%的凈資本僅限于投資收益偏低的固定收益類金融產(chǎn)品。因此，在合規(guī)經(jīng)營(yíng)的條件下，擔(dān)保行業(yè)的利潤(rùn)率將遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于金融行業(yè)的平均水平，極易誘發(fā)資金違規(guī)運(yùn)作問題。

（三）再擔(dān)保業(yè)務(wù)覆蓋面窄，擔(dān)保公司的信用水平受到銀行質(zhì)疑。當(dāng)前擔(dān)保公司的主要業(yè)務(wù)合作機(jī)構(gòu)是銀行。擔(dān)保的重要性雖然已在各大商業(yè)銀行形成了高度共識(shí)，但也面臨著擔(dān)保公司“愿意擔(dān)、賠不起”、銀行“有資金、不敢貸”的尷尬局面。這種“銀擔(dān)合作”問題的實(shí)質(zhì)是銀行對(duì)擔(dān)保公司，尤其是民營(yíng)擔(dān)保公司信用水平的質(zhì)疑。再擔(dān)保業(yè)務(wù)為擔(dān)保公司增信，可以從根本上解決這個(gè)問題。但當(dāng)前我省的再擔(dān)保業(yè)務(wù)發(fā)展相對(duì)滯后。2013年末，我省融資擔(dān)保在保余額為434.96億元，再擔(dān)保在保余額為90.9億元，再擔(dān)保業(yè)務(wù)僅覆蓋擔(dān)保業(yè)務(wù)的五分之一。再擔(dān)保業(yè)務(wù)覆蓋面過窄，使得我省大部分擔(dān)保公司并沒有獲得再擔(dān)保業(yè)務(wù)的增信保障，在一定程度上降低了其擔(dān)保效力，阻礙了“銀擔(dān)合作”的進(jìn)一步擴(kuò)大，不利于小微金融發(fā)展。

三、健全擔(dān)保體系，發(fā)展小微金融的政策建議

為貫徹《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，落實(shí)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議2014年7月23日確定的降低企業(yè)融資成本的十條措施以及9月17日部署的推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的六條措施，著力解決我省小微企業(yè)的“融資難、融資貴”問題，結(jié)合我省實(shí)際，以“市場(chǎng)運(yùn)作，定向扶持，防范風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)健發(fā)展”為原則，從擔(dān)保體系建設(shè)角度提出以下建議。

（一）放松管制，發(fā)揮市場(chǎng)在健全擔(dān)保體系中的決定性作用。一是鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入擔(dān)保業(yè)。第一，降低擔(dān)保公司注冊(cè)資本準(zhǔn)入門檻。擔(dān)保公司提供擔(dān)保服務(wù)依仗的信息優(yōu)勢(shì)往往只局限在相對(duì)較小的區(qū)域內(nèi)，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，資本規(guī)模大的擔(dān)保公司容易“吃不飽”，盲目跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)又會(huì)導(dǎo)致“消化不良”。因此建議適當(dāng)放松準(zhǔn)入管制，讓更多的民營(yíng)資本進(jìn)入擔(dān)保體系，同時(shí)嚴(yán)格限制擔(dān)保公司的跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮擔(dān)保公司在風(fēng)險(xiǎn)控制上的比較優(yōu)勢(shì)。第二，鼓勵(lì)擔(dān)保行業(yè)實(shí)施混合所有制。通過混合所有制改造，擔(dān)保公司既能夠利用國(guó)有資本的背景增加信譽(yù)度、擴(kuò)展業(yè)務(wù)渠道，又能夠借助民間資本引入有競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新力的現(xiàn)代企業(yè)治理體系。二是放開擔(dān)保公司擔(dān)保業(yè)務(wù)收費(fèi)上限。放開擔(dān)保業(yè)務(wù)收費(fèi)上限有利于加強(qiáng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)合理定價(jià)機(jī)制形成。按照我省擔(dān)保公司運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀，其擔(dān)保主業(yè)實(shí)現(xiàn)的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能覆蓋業(yè)務(wù)本身的風(fēng)險(xiǎn)，因此建議放開對(duì)擔(dān)保業(yè)務(wù)收費(fèi)上限的約束。三是放寬擔(dān)保公司凈資本使用限制。第一，將擔(dān)保公司對(duì)外投資的比例上限擴(kuò)大至凈資本的50%。為了促進(jìn)擔(dān)保公司形成可持續(xù)的運(yùn)營(yíng)模式，各省不同程度放寬了其對(duì)外投資比例的限制。根據(jù)課題組測(cè)算，我省將投資比例上限擴(kuò)大到50%有利于擔(dān)保公司在保持償付能力的基礎(chǔ)上提升凈資本盈利能力。第二，放寬自有資金使用范圍的限制。一方面，增加自有資金可投資品種并設(shè)立相應(yīng)投資比例。我省現(xiàn)有對(duì)擔(dān)保公司從緊的投資規(guī)定雖然保證了擔(dān)保公司收益的穩(wěn)定性，卻無法滿足其對(duì)盈利的要求，不妨放開自有資金投資領(lǐng)域，并通過設(shè)置各領(lǐng)域投資比例的方式規(guī)范擔(dān)保公司投資行為。另一方面，允許擔(dān)保公司從事小貸業(yè)務(wù)。擔(dān)保和小貸業(yè)務(wù)都是以自有資本為小微企業(yè)提供融資服務(wù)，其客戶群體和面臨的風(fēng)險(xiǎn)基本相同，因此擔(dān)保公司從事小貸業(yè)務(wù)具有合理性和可操作性。四是促進(jìn)非融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)發(fā)展。非融資性擔(dān)保主要包括工程擔(dān)保和訴訟擔(dān)保兩類，其發(fā)展滯后與政府的行政干預(yù)有一定關(guān)系。因此，政府應(yīng)該“簡(jiǎn)政放權(quán)”，并積極制定扶持政策鼓勵(lì)擔(dān)保公司開展非融資性擔(dān)保，促進(jìn)我省擔(dān)保業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的合理化，增強(qiáng)擔(dān)保公司服務(wù)小微企業(yè)的能力。

（二）定向作為，以擔(dān)保實(shí)現(xiàn)政府支持小微金融的杠桿效應(yīng)。一是利用財(cái)政資金補(bǔ)貼小微融資擔(dān)保。強(qiáng)化中小企業(yè)專項(xiàng)資金和中小企業(yè)扶持資金對(duì)小微企業(yè)擔(dān)保的補(bǔ)貼力度，對(duì)符合條件的融資性擔(dān)保公司和擔(dān)保業(yè)務(wù)予以支持。建議將《湖南省中小企業(yè)信用擔(dān)保資金管理辦法》中“單筆業(yè)務(wù)在200萬元（含）以下的，按年日均擔(dān)保責(zé)任額的1.5%以內(nèi)予以補(bǔ)助”改為“單筆業(yè)務(wù)在100-200萬元（含）的，按年日均擔(dān)保責(zé)任額的1.5%以內(nèi)予以補(bǔ)貼，單筆業(yè)務(wù)在100萬元（含）以下的，按年日均擔(dān)保責(zé)任額的2%以內(nèi)予以補(bǔ)貼”，同時(shí)取消對(duì)單筆1000萬元以上業(yè)務(wù)的補(bǔ)貼。同時(shí)，上述資金按照融資性擔(dān)保公司每年新增小微融資擔(dān)保金額的5‰對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。此外，當(dāng)擔(dān)保公司發(fā)生擔(dān)保代償后，由中小企業(yè)扶持資金對(duì)擔(dān)保公司提供適當(dāng)補(bǔ)償。二是通過財(cái)政引導(dǎo)設(shè)立企業(yè)合作成長(zhǎng)基金。鼓勵(lì)以區(qū)域、園區(qū)為單位，組織小微企業(yè)自愿出資，設(shè)立企業(yè)合作成長(zhǎng)基金，為小微企業(yè)擔(dān)保提供反擔(dān)保。同級(jí)財(cái)政安排引導(dǎo)資金參股10%-20%，以提高基金的信用水平。基金以各個(gè)企業(yè)出資額的10倍為限，為其貸款提供反擔(dān)保，從而為擔(dān)保公司分擔(dān)部分小微融資擔(dān)保的信用風(fēng)險(xiǎn)。三是通過政府購買服務(wù)提高擔(dān)保公司服務(wù)小微金融的綜合能力。政府購買屬于市場(chǎng)化行為，相較于政府直接補(bǔ)貼能提高資金配置效率，同時(shí)有助于服務(wù)型政府的建設(shè)和小微金融服務(wù)機(jī)制的長(zhǎng)效化。政府一方面可以為擔(dān)保公司購買小微金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、處置能力的業(yè)務(wù)培訓(xùn)服務(wù)，提高擔(dān)保公司業(yè)務(wù)水平；另一方面可以向擔(dān)保公司購買小微企業(yè)融資方案設(shè)計(jì)、財(cái)務(wù)顧問、公司治理、關(guān)聯(lián)性融資業(yè)務(wù)培訓(xùn)服務(wù)，拓展其為小微企業(yè)提供“一條龍”式綜合服務(wù)的能力。四是依托行政手段建設(shè)小微企業(yè)征信體系。第一，鼓勵(lì)小微企業(yè)參與信用評(píng)級(jí)。一方面，各級(jí)行政管理機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)單位、行業(yè)組織要明確將小微企業(yè)的信用評(píng)級(jí)作為項(xiàng)目招標(biāo)、項(xiàng)目審核、銀行貸款、債券發(fā)行、資金補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠、政府采購等事宜的重要參考。另一方面，對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)為小微企業(yè)開展信用評(píng)級(jí)服務(wù)的收費(fèi)設(shè)置最高費(fèi)率限制，并由政府對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼。第二，建設(shè)小微企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫，推動(dòng)小微企業(yè)信用信息社會(huì)公示制度形成。小微企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫對(duì)于推動(dòng)以信用信息為基礎(chǔ)的金融創(chuàng)新、銀企對(duì)接和金融培育意義重大，建議由政府主導(dǎo)該數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。同時(shí)，將該數(shù)據(jù)庫納入全省統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)系統(tǒng)，并將小微企業(yè)信用評(píng)級(jí)結(jié)果定期發(fā)布在全省信用信息平臺(tái)系統(tǒng)中，形成我省的小微企業(yè)信用信息社會(huì)公示制度。

（三）嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化對(duì)擔(dān)保公司的責(zé)任兜底與自律性監(jiān)管。一是設(shè)立政策性的再擔(dān)保公司。該公司的資本金由原有湖南擔(dān)保的部分資本金和政府財(cái)政撥款兩部分組成，后續(xù)資金主要由再擔(dān)保業(yè)務(wù)收入以及政府的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、專項(xiàng)投入、保費(fèi)補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等構(gòu)成。再擔(dān)保公司的職能主要有兩點(diǎn)。第一，向擔(dān)保公司提供再擔(dān)保服務(wù)，該服務(wù)主要包含兩部分：其一，為所有擔(dān)保業(yè)務(wù)提供一定比例的強(qiáng)制性再擔(dān)保，同時(shí)對(duì)于擔(dān)保責(zé)任額度500萬元以下的小微企業(yè)擔(dān)保提供再擔(dān)保費(fèi)用補(bǔ)貼；其二，當(dāng)擔(dān)保公司發(fā)生代償風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，通過以再擔(dān)保額度買斷擔(dān)保責(zé)任、對(duì)擔(dān)保公司提供臨時(shí)資金援助以及鼓勵(lì)其他擔(dān)保公司承接該擔(dān)保公司全部或部分業(yè)務(wù)等方式控制擔(dān)保公司個(gè)體經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。第二，對(duì)擔(dān)保行業(yè)進(jìn)行自律性監(jiān)管，該監(jiān)管主要針對(duì)擔(dān)保公司進(jìn)行信息披露和分級(jí)管理，與省金融辦的行政管理互為補(bǔ)充。二是對(duì)擔(dān)保公司實(shí)行分級(jí)管理。我省擔(dān)保公司發(fā)展不平衡，各擔(dān)保公司之間實(shí)力差異較大，在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面存在較大的差距。因此，可以根據(jù)擔(dān)保公司自身的實(shí)力和經(jīng)營(yíng)狀況對(duì)我省擔(dān)保公司進(jìn)行評(píng)級(jí)，根據(jù)該級(jí)別的特點(diǎn)和存在的問題實(shí)行差異化和針對(duì)性的管理。對(duì)高等級(jí)的擔(dān)保公司，可以適當(dāng)增加其擔(dān)保金額放大倍數(shù)上限、擴(kuò)大其凈資本可投資產(chǎn)限制、優(yōu)先批準(zhǔn)其經(jīng)營(yíng)小貸業(yè)務(wù)、將其納入政府的非融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)優(yōu)先發(fā)展名單、優(yōu)先配置政府購買服務(wù)的資源、進(jìn)行輿論宣傳，從而在保證監(jiān)管效果的情況下激發(fā)擔(dān)保公司發(fā)展?jié)摿Α?duì)于評(píng)級(jí)連續(xù)3年處于最低等級(jí)的擔(dān)保公司，勸其退出擔(dān)保市場(chǎng)。三是健全擔(dān)保公司的信息披露機(jī)制。第一，強(qiáng)化擔(dān)保公司的信息披露要求。由于擔(dān)保公司不吸收公眾存款，因此可以要求擔(dān)保公司向再擔(dān)保公司進(jìn)行強(qiáng)制性信息披露，同時(shí)鼓勵(lì)其選擇性地向公眾披露信息。具體而言，一方面，應(yīng)該要求所有擔(dān)保公司將公司股東、財(cái)務(wù)指標(biāo)、凈資本投資明細(xì)、擔(dān)保和小貸（如有）業(yè)務(wù)明細(xì)、再擔(dān)保參與情況、財(cái)政補(bǔ)貼等年度數(shù)據(jù)以及重大事項(xiàng)向再擔(dān)保公司進(jìn)行強(qiáng)制性披露；另一方面，鼓勵(lì)擔(dān)保公司將上述信息連同本公司信用評(píng)級(jí)、所獲獎(jiǎng)勵(lì)及其他扶持選擇性地向公眾進(jìn)行披露，披露前必須上報(bào)再擔(dān)保公司對(duì)披露內(nèi)容進(jìn)行審查和監(jiān)督，以保證信息的真實(shí)性。第二，完善擔(dān)保公司的信息披露渠道。政府可以整合現(xiàn)有擔(dān)保協(xié)會(huì)網(wǎng)站的平臺(tái)資源，建立政府部門、研究機(jī)構(gòu)和民間組織聯(lián)合運(yùn)營(yíng)、協(xié)同管理的擔(dān)保公司信息發(fā)布平臺(tái)，定期發(fā)布我省擔(dān)保行業(yè)總體情況、各擔(dān)保公司經(jīng)營(yíng)情況，并對(duì)重大突發(fā)事件進(jìn)行及時(shí)通報(bào)。

（課題主持人：張強(qiáng)，主要研究人員：劉軼、王達(dá)、胡磊）