內容提要：湖南省在全面建成小康社會的進程中，扶貧開發面臨新形勢、新任務、新要求。武陵山片區特別是湘西州是湖南省扶貧攻堅主戰場，扶貧任務十分艱巨，推進精準扶貧面臨一系列難題，應從機制、體制、品牌、產業、教育、公共服務等重要方面入手，進一步完善制度，保障精準扶貧；優化機制，協調精準扶貧；提升品牌，深化精準扶貧；扶持產業，帶動精準扶貧；優化服務，支撐精準扶貧；強化教育，引導精準扶貧。

長期以來，扶貧開發存在著貧困人口底子不清、情況不明、針對性不強、扶貧資金和項目指向不準、扶貧效率低下的問題。2013年11月，習近平總書記在湘西州考察扶貧攻堅時，提出要實施“精準扶貧”。我省在全面建成小康社會的進程中，扶貧開發面臨新形勢、新任務、新要求，如何貫徹落實中央精神，全面深入有效推進精準扶貧，促進區域經濟社會發展和貧困人口生活水平提高，是當前面臨的重大而緊迫的現實問題。本課題主要瞄準湖南武陵山片區特別是湘西州扶貧攻堅主戰場推進精準扶貧問題進行研究，尋求解決對策。
       一、湖南省推進精準扶貧的主要問題及困難
按照國家新的貧困標準，2013年底，湖南省仍有640萬農村貧困人口，占農村人口總數的11.2%，居全國第三。湘西州是湖南省扶貧攻堅主戰場，貧困人口735086人，占湖南省貧困人口的11.48%。主戰場的扶貧任務最艱巨、情況最復雜、矛盾最棘手、問題最典型。
       （一）扶貧攻堅主戰場扶貧任務十分艱巨。盡管湘西州扶貧攻堅取得了顯著成效，但貧困落后仍然是湘西州的基本州情，消除貧困是首要、關鍵和重大問題，扶貧任務仍然十分艱巨。一是湘西州已在省域扶貧競爭中落后。2008年以前，湘西州與武陵山片區州市（銅仁市、恩施州、黔江區）相比，經濟規模與速度差距不大。2008年到2013年，GDP、財政收入、地方稅收、城鄉居民收入、全社會固定資產投資等核心經濟指標平均增速，皆處后列，扶貧任務十分艱巨。在總量GDP平均增速等10個指標上，湖南省轄區內的武陵山區（懷化、自治州、張家界）有7個指標排倒數第一，兩個指標倒數第二，發展形勢嚴峻。二是貧困面仍然很大，貧困程度深。按照國家新的扶貧標準測算，湘西州尚有貧困人口70余萬人，農村貧困發生率達29.12%；2013年湘西州農民人均純收入為5260元，僅為全國的59.1%，湖南省的62.3%，比周邊地區都要低。三是接受教育程度低，科技水平低。湘西州每10萬人中，擁有大學文化程度5761人，比全省少1834人；具有高中程度10456人，比全省少4964人；文盲率為5.76%，高出全省3.09個百分點；每1萬名職工擁有科技人員僅為680人，每1萬名農村人口擁有科技人員僅為18人，大大低于全省和全國的平均水平。四是產業化程度低，農民持續增收難。湘西州還有469個村未通自來水，575個村未進行農網改造，74個村未通公路。農村特色產業發展缺資金，精深加工少，高附加值產品少，產業鏈條短，產品知名度低，農產品精深加工率僅為16%，遠低于農業產業化30%的最低要求。五是返貧問題重，再生性貧困突出。湘西州每年因災、因病、因殘和因子女讀書致貧返貧的人數達1.8萬人，占湘西州每年返貧人數的80%。在保靖縣直接問卷調查50戶返貧農戶中，因病殘返貧有22戶，因災返貧有10戶，因子女求學、老人進城陪讀負擔加重返貧有18戶。六是固定資產投資少，制約經濟增長。從單位國土面積完成固定資產投資額來看，湘西州2012年末只達到150萬元/平方公里，名列倒數第一。從在省域經濟協調發展中承擔的責任來看，湘西州在扶貧戰略中的地位遭到稀釋和弱化。如水電是懷化市的優勢產業，懷化水電產業的庫區在懷化，因此而得利；但淹沒區在湘西，湘西要承擔淹沒區治理成本，卻又得不到相應的補償。
       （二）推進精準扶貧面臨一系列難題。在精準識別、精準幫扶和精準管理三個方面，都存在必須解決的關鍵性難題。一是貧困人口數量確定難精準。當前貧困人口規模的確定有的不是基于實際情況和科學標準識別出來的，而是上級扶貧部門自上而下分配指標，人為因素很大。各地獲得的貧困村和貧困戶指標未必與實際的貧困人口規模一致。調研顯示，所有樣本村獲得的貧困村 （戶）指標數量明顯低于實際數量。一些貧困村 （戶）因為政策上的“規?？刂啤北慌懦庠诰珳首R別之外。二是貧困區域確定難精準。2013年正式啟動的 “集中連片特困地區區域發展與扶貧攻堅規劃”，本意是在特困地區推動區域層面的綜合發展，但這個集中連片扶貧開發政策，客觀上將部分貧困村 （戶）排斥在精準識別范圍外?！盀檫B片而連片”，將真正的甚至是大量的貧困村排斥在外，許多 “插花式”的貧困群體因為無法連片而被排斥在外。三是貧困戶難精準識別。精準扶貧要求精準識別幫扶對象，但現實中，將當地真正的貧困村和貧困戶主觀排斥不予識別的或識別不準的現象還相當突出。有的為了私利優親厚友，執行政策不公，甚至有違紀違規行為，造成識別不精準；有的是操作不當，工作失誤，造成識別不精準。四是精準幫扶難瞄準現實需求。在實際幫扶工作中，很少考慮不同貧困戶的實際情況，幫扶簡化為提供部分資金、贈送一些生產資料 （例如種牛、種羊、果樹苗等）、修建或改造貧困群體住房，甚至只是提供一些日常生活用品，熱衷于為貧困戶修房或改建房屋，產業幫扶總是關注生產環節，很少關注產品市場幫扶。五是精準幫扶門檻設置過高。不少幫扶項目對貧困戶都提出了入門要求，在組建養殖合作社、茶葉合作社時，要求貧困戶必須要繳納多少配套資金、多大面積連片的茶葉地等，致使很多貧困戶因為沒有足夠的入門資金、沒有足夠連片的茶葉地等，只能選擇放棄，客觀上被排斥在幫扶之外。六是扶貧產業與市場對接難。目前，絕大多數針對貧困戶的產業幫扶措施依然是重生產輕市場，完全脫離產業發展的規律。實際調研表明，大多數幫扶人員不清楚產業幫扶的產品、產品的市場鏈、盈利點及盈利模式以及誰是這些產品的消費者，缺乏市場預測與分析，更缺乏產業發展的中介組織，阻礙產業的發展。七是扶貧項目有技術門檻。扶貧部門把產業扶貧項目委托給當地的畜牧局、農業局等技術部門實施，而這些技術部門只選擇那些懂技術懂市場的產業大戶為項目戶。產業雖然發展起來了，市場經濟回報也不錯，受益者是這些專業部門和非貧困戶的產業大戶甚至私人公司，與貧困戶無關，也與扶貧部門無關。八是配套資金難落實。很多的減貧項目要求地方以及貧困群體配套，而且有的配套比重要求很高。調研中發現，為民族貧困戶修建的房屋每套成本大概10萬元左右，但要求貧困戶配套7萬元才能享受，很多貧困戶只能放棄，而真正享受這些減貧新房的不少農戶都不是貧困戶。
       二、湖南省推進精準扶貧的建議
針對推進精準扶貧難題，應從機制、體制、品牌、產業、教育、公共服務等重要方面入手，統籌解決。
       （一）完善制度，保障精準扶貧。一是建立對口幫扶制度。建議省委、省政府從2015年開始，實施“818”新的對口幫扶機制，即由8位省委常委（副省長）牽頭，每人帶領一批單位，對口扶持湘西州8個縣市，每年總投入（含物資）不低于1億元。二是加強資金監管。將資金管理重心下移，賦予縣鄉鎮基層政府更多權責；整合財政、稅收、金融、投資、產業、土地、生態補償、幫扶等方面的政策資金，將省州共享稅全部留州；真正將湘西州作為扶貧主戰場，確保每年安排給的扶貧資金比例不低于全省的50%。三是創新金融扶貧制度。搭建跨省扶貧融資平臺，鼓勵大型金融機構設立分支機構；試點民間資本進入金融扶貧，設立民營銀行、金融租賃公司和消費金融公司等金融機構；完善政府融資平臺、間接市場、直接市場、民間資本市場四大融資體系，形成扶貧融資新格局。四是完善社會扶貧制度。建立社會扶貧的服務平臺，通過信息服務、配套資金服務、技術服務、人員服務等形式，引導社會扶貧；省委省政府進一步協調增加中直機關、央企、省直機關和省轄市對口支持扶貧；積極爭取東部城市對口聯系湘西州扶貧；進一步動員海內外企業家、慈善家、社會組織參與扶貧。五是強化政策落實。省委省政府出臺了一系列大力支持湘西的政策，但有些沒有落實或者沒有很好的落實，應加強督查和考評，使支持湘西的一系列政策落地生根，發揮實效，促進湘西經濟社會健康快速發展，以加快湖南全面建成小康社會步伐。
       （二）優化機制，協調精準扶貧。一是優化扶貧識別機制。采取自下而上的貧困群體識別參與制度，修正和確定貧困人口的規模，對集中連片區外的貧困群體采取一視同仁。引進第三方社會服務，確保貧困識別過程公開、公正、透明。建立過失追究制，確保精準識別和精準幫扶的公開透明和公正。二是優化扶貧配套機制。把扶貧開發與構建新型農業經營體系結合起來，加快農村土地流轉。把扶貧開發與交通、水電等基礎設施有機結合起來，完善農村交通通達工程，解決農產品運輸問題，將扶貧目標與文化生態保護、自然生態保護，相結合，走出一條可持續脫貧致富新路子。三是優化結對幫扶機制。大力推行“單位幫扶到村，干部幫扶到戶”的“一對一”結對幫扶工作，州直副處級以上，縣市副科級以上機關企事業單位結對幫扶一個村，州、縣市處級以上干部每人幫扶兩戶貧困戶，副科級以上干部每人幫扶一戶以上貧困戶。四是優化扶貧投入機制。加大投入扶貧資金力度，州縣市兩級財政整合用于扶貧開發的資金，要按財政增長比例逐年增加。建設信貸扶貧貼息專項資金，對專業大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業等新型農業經營主體予以貸款貼息支持。拓寬社會扶貧融資渠道，積極爭取中央部辦委、央企、省直單位、省轄市加大對口資金支持。五是強化扶貧到戶機制。加強建檔立卡數據的應用，真正瞄準貧困戶所需、所急，采取“產業扶貧到戶、扶貧培訓到戶、扶貧搬遷到戶、貸款貼息到戶、資金互助到戶”等項目扶持到戶的方式，徹底改善貧困戶生產生活。
       （三）提升品牌，深化精準扶貧。小額信貸、易地扶貧搬遷和雨露計劃等三項工作，是扶貧的建設品牌，能否把這三項品牌做好，事關扶貧部門核心競爭力。一是化解小額信貸扶貧風險。建議以財政專項扶貧資金和地方財政資金作為扶貧貸款風險擔保金，每個縣安排100-500萬元扶貧資金，由省州市扶貧專項資金安排，將這筆資金存入當地金融機構，作為小額貸款風險擔保金；金融機構按8－10倍發放貸款，重點支持已建檔立卡的貧困農戶發展產業，幫助脫貧致富。二是統籌易地扶貧搬遷。將發改委實施的易地搬遷工作和住建部門負責實施的農村危房改造，與省扶貧部門啟動的農村貧困農戶“百村示范、千村聯動、萬戶安居”工程有機結合，整合資金，落實政策，促進“千村聯動”。三是深入推進雨露計劃。雨露計劃是幫助貧困農民提高自我發展能力、促進就業增收、實現脫貧致富的重要舉措。要高度重視、瞄準對象、拓寬領域，在做好“兩后生”中職、高職教育培訓基礎上，加大貧困家庭子女九年義務教育和貧困大學生助學力度。
       （四）扶持產業，帶動精準扶貧。將以往產業扶持中的“普惠政策”向“差異化扶持政策”轉型，提高貧困農民參與特色產業發展的能力。一是精準選擇產業。重點抓好柑橘品改和茶葉、百合基地建設，大力發展現代煙草農業，積極發展油茶、杜仲產業和湘西黃牛、黑毛豬等特色養殖業，確保所有貧困村都有支柱產業覆蓋。二是免除資金配套。認定的貧困群體減貧規劃提供足夠資金支持，免除地方資金配套要求，確保專項扶貧資金到村到戶，避免個別地區和部門借此擠占挪用扶貧資金。三是強化市場盈利。所有產業扶貧項目不能只有生產發展規劃，必須強調市場營銷方面的技術設計，以實現增產增收，提值增效。四是實施旅游扶貧。依托貧困地區優勢旅游資源，結合整村推進措施搞好旅游扶貧，大力發展鄉村旅游，包括鄉村度假旅游、休閑農業旅游，生態觀光旅游等，確保減貧和生態保護雙贏。五是強化隊伍建設。對村干部和駐村干部提供產業發展能力的提升服務，根據精準扶貧政策要求提供針對性培訓，使他們在協助精準扶貧工作中發揮更大作用。
       （五）優化服務，支撐精準扶貧。一是優化公共服務。采取項目運作、工程推進的方式，實施好鄉村公路及生產道路、農田水利及安全飲水、電力保障、危房改造和衛計服務體系、公共文化服務體系、公共信息服務平臺、農村社保體系等公共服務保障工程，有效提高農村基本公共服務水平。二是改善扶貧大環境。用現代化的全媒體手段來開展精準扶貧工作和精準扶貧宣傳。通過創辦雜志、網站、微信公共平臺等發布相關信息。組織社會扶貧論壇，營造研究扶貧理論、政策、戰略、經驗的環境。加大各類典型、案例、事例的宣傳和推廣。
       （六）強化教育，引導精準扶貧。一是強化扶持對象的教育。切實把發展教育擺在扶貧工作更加突出位置，全面改善農村辦學條件，搞好邊遠貧困山區學校合理布局，完善全方位幫困助學體系，讓貧困學生不輸在起跑線上。二是強化扶貧工作人員的教育。特別是強化廉潔自律教育，要嚴格遵守中央“八項規定”和省委“九條規定”，多深入基層，幫助貧困地區和貧困群眾解決實實在在的困難，樹立為民務實清廉的扶貧人形象。
（課題主持人：白晉湘，主要研究人員：魯明勇、王兆峰、黃淵基、向廷云、李全、皮丕軍）