內(nèi)容提要：推行生態(tài)環(huán)境第三方治理是落實十八屆三中全會精神、改善湘江水質(zhì)、推進(jìn)兩型社會與生態(tài)文明建設(shè)的新舉措。探索生態(tài)環(huán)境第三方治理，必須解決資金來源、市場運作、技術(shù)經(jīng)驗、責(zé)任監(jiān)管等難點問題。推進(jìn)湘江流域第三方治理，重點在于構(gòu)建第三方治理的資金引導(dǎo)機(jī)制、市場規(guī)范機(jī)制、主體培育機(jī)制、跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制和法制保障機(jī)制。

黨的十八屆三中全會明確提出“建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理”，這是環(huán)境治理機(jī)制的重大創(chuàng)新，對于徹底改善湘江流域水質(zhì)，充分調(diào)動社會資本，將市場力量與政府作用融合，實現(xiàn)同頻共振，全面完成湘江流域污染治理任務(wù)，還流域內(nèi)百姓一個真正的“萊茵河”具有重要的理論價值與實踐意義。

一、湘江流域生態(tài)環(huán)境治理的緊迫性及傳統(tǒng)治理模式問題分析

湘江是湖南名副其實的母親河。但長期以來，全省80%的重金屬污染集中在湘江流域。自“十五”以來，湘江的汞、鎘、鉻、鉛排放量居全國首位，砷排放名列全國第二，砷和鎘的超標(biāo)率接近30％，二氧化硫和化學(xué)耗氧量(COD)的排放量居全國前列，湘潭、株洲兩個城市萬元產(chǎn)值排水量位列全國113個重點城市的前5位。這也使得湘江成為了全國重金屬污染最為嚴(yán)重的河流之一。

為了治理湘江，國家和湖南做出了大量努力。自2006年開始，湖南就拉開了湘江治理的大幕。2008年，時任省長的周強(qiáng)提出了“打造東方萊茵河”的遠(yuǎn)景目標(biāo)。2011年，《湘江流域重金屬污染治理實施方案》獲國務(wù)院批準(zhǔn)，湘江流域治理納入國家治理戰(zhàn)略，自方案實施以來，中央、省級財政累計投入33.2億元資金，用于郴州三十六灣、衡陽水口山等8個重點區(qū)域和一批重點項目污染整治。2013年，湖南省將湘江流域重金屬污染治理列為“一號重點工程”。然而大量資金的投入換來的僅是“有所改善”，離“人水和諧”、“東方萊茵河”的目標(biāo)差距還很大。

從多年的湘江流域生態(tài)環(huán)境治理實踐來看，環(huán)境污染問題一直得不到根本改善，其中，不僅有企業(yè)缺乏社會責(zé)任和有效監(jiān)管，排污企業(yè)自覺控污減排的意識比較淡薄等原因。更主要的是，目前我國環(huán)境污染治理依然采用政府主導(dǎo)的一元治理模式，仍然沿用“誰污染、誰治理”的思路，由排污企業(yè)自行解決治理問題。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，這種傳統(tǒng)治理模式受到越來越多的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。因為在這一模式中，一方面政府采用環(huán)境管制方式，通過行政手段強(qiáng)制限制排放，但由于懲罰力度較小，政府執(zhí)法監(jiān)管能力有限，企業(yè)偷排成本低，生產(chǎn)者往往寧愿選擇繳納排污費，不時的偷排來解決其污染排放問題。另一方面，政府既充當(dāng)“裁判員”和“監(jiān)管員”，又當(dāng)“運動員”，將項目投資決策權(quán)、財務(wù)自主權(quán)、治理效果評判權(quán)集于一身，政府對污染問題事無巨細(xì)大包大攬，但政府受制于政策目標(biāo)權(quán)衡、資金來源單一且短缺、知識與信息不足、公眾參與程度不高等因素，時時遭遇資金、技術(shù)、經(jīng)驗和監(jiān)管等多方面的困境，最終導(dǎo)致政府對污染治理獨力難支的困局。

如何突破這一困局？正如省委書記徐守盛同志、省長杜家毫同志所說，“打好污染治理攻堅戰(zhàn)，根本出路在改革創(chuàng)新”。通過市場機(jī)制引入專業(yè)化第三方，確立“污染者付費、專業(yè)化治理”新思路，以第三方治理改善湘江流域生態(tài)環(huán)境治理效果，打造“綠色湖南”，正當(dāng)其時且勢在必行。

二、推行第三方治理模式需解決的主要難點

環(huán)境污染第三方治理是指通過引入市場機(jī)制，由排污企業(yè)采取付費方式，把治理污染設(shè)施的建設(shè)、運營維護(hù)交給專業(yè)化的第三方企業(yè)來完成，實現(xiàn)“產(chǎn)污”和“治污”分離。政府也能“集約瘦身，輕裝上陣”，集中于引導(dǎo)與監(jiān)管。在流域治理問題上，是國際上普遍采用的治理模式。其基本特點是：實行以法律制度為基礎(chǔ)，以市場化為運作模式，以公眾參與為根本原則，以政府嚴(yán)密監(jiān)管為保障，以跨流域管理為依托，通過多方合作，實現(xiàn)治理目標(biāo)。

相比于傳統(tǒng)治理模式，第三方治理模式：有利于提高工業(yè)的治污效率；有利于增強(qiáng)政府的執(zhí)法效能；有利于降低環(huán)境風(fēng)險；有利于刺激環(huán)保企業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

但就我國而言，推行第三方治理模式仍存在系列困難：

（一）政府扶持政策不配套。引導(dǎo)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的財政資金投入不足；現(xiàn)行稅制中涉及環(huán)境服務(wù)業(yè)的稅收扶植政策較少，且多以臨時性、階段性的為主，缺乏系統(tǒng)性；同時，促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的投融資政策不配套，從商業(yè)銀行獲得信貸資金支持的難度較大。一旦出現(xiàn)融資困難，就會使得環(huán)境服務(wù)企業(yè)在出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險時，難以通過融資渡過難關(guān)。

（二）環(huán)保市場化運作不成熟。一是盈利模式不成熟。目前除了污水處理和垃圾焚燒發(fā)電這兩類項目外，土壤修復(fù)、農(nóng)村環(huán)境連片整治和污泥處理處置等項目的盈利模式還比較模糊。在一些環(huán)境工期長、見效慢的治理項目中，第三方企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險成本較大，影響了相關(guān)企業(yè)采用這一模式開展項目的積極性。二是環(huán)境服務(wù)收費與評價標(biāo)準(zhǔn)缺乏。目前我國還沒有建立一套完整的環(huán)境治理成本估算和治理效果的后評價標(biāo)準(zhǔn)，以及與之配套的對技術(shù)、從業(yè)人員和提供服務(wù)的第三方的評價體系，環(huán)境服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)面臨著價格低與效果佳的兩難選擇。三是支付信用機(jī)制尚未建立。如果采取委托運營方式，支付不到位將會影響環(huán)境服務(wù)企業(yè)的運行，最終導(dǎo)致兩方扯皮。而如果采用BOT方式，由環(huán)保企業(yè)先行墊資，更會擴(kuò)大其對支付信用的依賴性。

（三）環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展不成熟。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。盡管近年來湖南省環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但以制造環(huán)保設(shè)備為主，提供專業(yè)環(huán)境服務(wù)的企業(yè)較少，環(huán)境服務(wù)業(yè)尚不足湖南省環(huán)保產(chǎn)業(yè)總數(shù)的10%，僅為國外環(huán)境狀況良好的國家的三分之一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化。二是產(chǎn)業(yè)集約化水平低。湖南省環(huán)保產(chǎn)業(yè)縱向整合和橫向?qū)I(yè)分工及協(xié)作水平低下。環(huán)保企業(yè)缺乏大規(guī)模、高效率的集約化生產(chǎn)，服務(wù)類型單一，全方位的服務(wù)體系尚未建立，對環(huán)境保護(hù)任務(wù)支撐不足。三是技術(shù)研發(fā)集成不足。在世界先進(jìn)國家面前，我國環(huán)境服務(wù)業(yè)顯得過于“瘦小”，多以掌握常規(guī)的治理技術(shù)為主，核心治理技術(shù)儲備不足，特殊類型治理技術(shù)缺乏，在解決復(fù)雜的流域生態(tài)污染問題時顯得力不從心。

（四）責(zé)任監(jiān)管機(jī)制不健全。一是責(zé)任約束機(jī)制不健全。在排污企業(yè)簽署并嚴(yán)格履行合同前提下，合同的簽訂與履行是否意味著治污法律責(zé)任隨之發(fā)生轉(zhuǎn)移？目前我國還缺少明確的相關(guān)法律依據(jù)。而一旦環(huán)境服務(wù)企業(yè)不按合同履行義務(wù)，排污企業(yè)將面臨罰款、承擔(dān)刑事責(zé)任等風(fēng)險。二是政府監(jiān)管能力不足。如果合同雙方均不能很好地履行相應(yīng)的義務(wù)，則政府的監(jiān)管工作復(fù)雜性增加，工作量變大。同時第三方治理作為一個標(biāo)準(zhǔn)的合同環(huán)境服務(wù)，面臨著復(fù)雜商務(wù)和技術(shù)問題的矛盾分析、權(quán)利責(zé)任認(rèn)定和爭議處理等難題。 

三、湘江流域環(huán)境污染治理推行第三方治理機(jī)制的構(gòu)想

根據(jù)項目情況，環(huán)境污染第三方治理主要有三種運作模式：一是適用于公用事業(yè)領(lǐng)域的PPP模式；二是適用于新建、擴(kuò)建項目的“委托治理服務(wù)”型；三是適用于已建成項目的“托管運營服務(wù)”型。第一種與后兩種模式的區(qū)別在于是否為公共領(lǐng)域環(huán)境治理項目，政府是否參與投資；而第二種與第三種模式的區(qū)別在于環(huán)境服務(wù)企業(yè)是否擁有治污設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，前者擁有或者部分擁有產(chǎn)權(quán)，后者不擁有產(chǎn)權(quán)，只接受排污企業(yè)托管，負(fù)責(zé)其治污設(shè)施運營管理。

然而，無論是采取哪一種類型，都可以從以下幾個方面構(gòu)建和完善第三方治理機(jī)制，為湘江流域環(huán)境污染第三方治理的有效運行和順利推廣提供參考。

（一）構(gòu)建第三方治理資金引導(dǎo)機(jī)制。一是設(shè)立清潔低碳專項基金。省政府從排污收費、專項污染治理資金、國有資產(chǎn)拍賣資金中拿出一部分設(shè)立清潔低碳基金，初期基金100億元規(guī)模，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入環(huán)境污染治理領(lǐng)域。在貸款利息和期限上適當(dāng)放寬條件，并采取“先試點，后推廣”方式進(jìn)行。二是合理利用經(jīng)濟(jì)政策杠桿。初期利用財政資金，以獎代補(bǔ)方式對采取第三方治理模式的治理項目進(jìn)行獎勵。制定對電廠脫硫脫硝、大型企業(yè)污染等重點領(lǐng)域相關(guān)企業(yè)的稅收優(yōu)惠與減免政策。鼓勵金融信貸機(jī)構(gòu)創(chuàng)新應(yīng)收賬款、收費權(quán)質(zhì)押貸款等服務(wù)，加大對符合環(huán)保要求和信貸原則的專業(yè)治污企業(yè)和項目的資金支持。支持第三方治理企業(yè)上市融資，發(fā)行企業(yè)證券等。鼓勵擔(dān)保公司為環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供融資擔(dān)保服務(wù)，探索建立政策性撥款預(yù)擔(dān)保貸款等創(chuàng)新型貸款擔(dān)保模式。實施環(huán)境保險制度，引導(dǎo)保險公司開發(fā)有關(guān)環(huán)境保險產(chǎn)品。三是引導(dǎo)民間投資進(jìn)入。貫徹十八屆三中全會精神，放寬資本準(zhǔn)入限制，創(chuàng)新民間資本進(jìn)入方式，優(yōu)化民間投資服務(wù)環(huán)境，加強(qiáng)湖南省環(huán)境服務(wù)業(yè)公共信息平臺建設(shè)，并充分發(fā)揮湖南省環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會的作用，重點引導(dǎo)資金投向湘江流域水污染、大氣污染和重金屬污染治理等領(lǐng)域。

（二）構(gòu)建第三方治理市場規(guī)范機(jī)制。一是完善成本核算機(jī)制。根據(jù)行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件、行業(yè)污染治理的平均成本和運營企業(yè)的合理利潤水平等情況，由政府對不同類型的行業(yè)制定工業(yè)污染治理的門檻價格。二是完善績效評價標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制。以環(huán)境影響評價工作為基礎(chǔ)，以環(huán)境服務(wù)完成后的實際情況為依據(jù)，建立設(shè)施運營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和運營績效評價體系，建立第三方技術(shù)評估與專家評估相結(jié)合，以第三方評估為主、專家評估為輔的新型環(huán)境技術(shù)評價體系。三是構(gòu)建第三方中介支付機(jī)制。為建立雙方履約信任，引入第三方中介支付機(jī)構(gòu)，由第三方作為信用擔(dān)保，排污企業(yè)先將治污費用存入中介機(jī)構(gòu)，待確認(rèn)環(huán)境服務(wù)公司達(dá)標(biāo)排放后，再由中介機(jī)構(gòu)將治污費轉(zhuǎn)給環(huán)境服務(wù)公司。

（三）構(gòu)建第三方治理主體培育機(jī)制。一是努力培育做強(qiáng)環(huán)保企業(yè)。強(qiáng)化環(huán)保企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位，支持技術(shù)創(chuàng)新能力建設(shè)。幫助有潛力的中小環(huán)保企業(yè)成立技術(shù)開發(fā)中心，促進(jìn)環(huán)?？萍汲晒D(zhuǎn)化推廣。加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才基地建設(shè)，加快吸引經(jīng)驗豐富、技術(shù)過硬的高層次專業(yè)人才來湘創(chuàng)業(yè)就業(yè)；依托重大人才工程，大力培養(yǎng)環(huán)保科技創(chuàng)新、工程技術(shù)等高端人才。二是合理規(guī)劃湘江流域環(huán)境服務(wù)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)布局。結(jié)合湘江流域環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高環(huán)境服務(wù)業(yè)比重。編制湘江流域環(huán)境服務(wù)業(yè)集聚地發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定機(jī)制和示范機(jī)制，引導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)業(yè)集聚。培育龍頭企業(yè)，整合環(huán)保與科研力量，形成“環(huán)境?？漆t(yī)院”，促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)的系統(tǒng)化、專業(yè)化、集約化發(fā)展。

（四）構(gòu)建湘江流域污染跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。一是統(tǒng)一規(guī)劃。湘江流經(jīng)區(qū)域、管理部門克服“屬地管理”模式局限，達(dá)成共識，互相配合，強(qiáng)化整體意識，就資源分配、資金投入、權(quán)責(zé)分配、排污量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、事故追責(zé)、生態(tài)賠償?shù)葐栴}建立一整套全流域管理領(lǐng)域集理論基礎(chǔ)、技術(shù)體系和政策框架為一體的系統(tǒng)解決方案。二是區(qū)分責(zé)任。根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)以及區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，分配差異性污染排放總量。推動湘江流域各地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，明確責(zé)任和補(bǔ)償辦法。在水質(zhì)超標(biāo)的交界斷面，依據(jù)“誰污染，誰付費補(bǔ)償”和“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，實行扣繳流域生態(tài)補(bǔ)償金政策，遏制跨界水污染。三是共同監(jiān)管。打破條塊分割，建立區(qū)域流域聯(lián)防聯(lián)治管理模式，在湖南省環(huán)保廳統(tǒng)一規(guī)劃下，開展湘江流域的水、氣等生態(tài)環(huán)境的信息共享與聯(lián)動監(jiān)測；積極探索“部門聯(lián)動”的新模式，協(xié)調(diào)流域區(qū)域間政府的合作和配合，由省級職能部門指導(dǎo)、支持各市相關(guān)職能部門聯(lián)合開展流域治理監(jiān)管執(zhí)法，共筑聯(lián)合監(jiān)管格局。

（五）構(gòu)建第三方治理法制保障機(jī)制。一是完善第三方治理責(zé)任機(jī)制。以雙方嚴(yán)格遵守合同為前提，堅持“誰排放誰負(fù)責(zé)”原則，從法律層面調(diào)整責(zé)任主體，劃清合作雙方責(zé)任。一旦發(fā)生違法排污行為，執(zhí)法部門根據(jù)合同厘清雙方責(zé)任。二是完善第三方治理監(jiān)管機(jī)制。建立公眾參與的監(jiān)督平臺，逐步實現(xiàn)由政府行政監(jiān)管向政府監(jiān)管與社會監(jiān)督相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。定期公布項目情況，實行負(fù)面清單制度。建立誠信檔案，將誠信檔案作為項目考評驗收和提供政策優(yōu)惠的重要依據(jù)。三是構(gòu)建湘江流域污染考評倒逼機(jī)制。督促各地政府盡快出臺實施區(qū)域差別化環(huán)保準(zhǔn)入和環(huán)境治理項目驗收指導(dǎo)意見，加強(qiáng)對各地環(huán)保部門的治污工作考評，實行重點行業(yè)總量控制制度，依法強(qiáng)化污染企業(yè)第一責(zé)任，嚴(yán)格污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，催生流域內(nèi)八市政府、重點行業(yè)、排污企業(yè)加大治污力度、開展第三方治理的動力。

（課題主持人：談文勝，主要研究人員：顏佳華、蔣文武、龍文、劉曉霞、尹鐵凡、方煉勇、戴娜、唐志遠(yuǎn)）