內容提要：大力發展普惠金融，改善對中小微企業和“三農”等弱勢領域的金融服務，有利于提高金融支持我省實體經濟發展的質量，更好地為全省穩增長、轉方式、調結構服好務。當前，我省發展普惠金融，應加強普惠金融機構建設，擴充普惠金融供給主體；完善普惠金融市場體系，提升普惠金融服務效率；優化經濟金融發展環境，促進普惠金融健康發展。

普惠金融，是指通過完善金融基礎設施，以可負擔的成本將金融服務擴展到中小微企業、“三農”等薄弱領域，向他們提供價格合理、方便快捷的金融服務，不斷提高金融服務的可獲得性。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要“發展普惠金融”。大力發展普惠金融，有利于改善我省對中小微企業和“三農”等弱勢領域的金融服務，提高金融支持實體經濟發展的水平，更好地為穩增長、轉方式、調結構服務。當前，我省發展普惠金融的切入點在“三農”和中小微企業；重點在融資；難點在服務“中小微農”的機構不多，機制不健全。課題調研組擬在分析我省普惠金融現狀的基礎上，從機構建設、市場建設、環境建設等三個方面，提出發展我省普惠金融的對策建議。

一、加強普惠金融機構建設，擴充普惠金融供給主體

金融資本具有天然的逐利性。大型金融機構的資本實力決定其對服務成本高、風險高的中小微農并不偏好。因此，服務“中小微農”的主力是中小型金融機構。我省發展普惠金融，首先就要積極推動中小型金融機構的發展。

（一）加快農商行組建步伐。農合機構是我省服務“三農”的主力軍。2013年末，全省農合機構貸款余額2670億元，其中年度新增貸款431億元，分別占全省總量的25%和18%；農業貸款和小微企業貸款余額分別占其各項貸款余額的87%和27%。目前，我省已成立33家農村商業銀行，但農合機構整體發展水平還不高，必須大力深化農信社改革。一是整體規劃、全面推進，“一社一策”，加快農村信用社改制為農村商業銀行的步伐。二是支持國有資本、民營資本以參股方式參與農村信用社改革，支持符合條件的機構以控股方式參與高風險機構改制，支持符合條件的各類資本入股農村商業銀行。三是已完成改制的農商行要完善制度，加強管理，切實提高治理水平和盈利能力。

（二）積極發展村鎮銀行。村鎮銀行是解決縣域和農村銀行機構少、金融資源外流的創新之舉。2013年末，全省村鎮銀行達到29家，存款余額167億元，貸款余額96億元，為7431戶農戶和970戶小微企業提供了信貸支持。但是，我省村鎮銀行數量還不多，存貸款規模尚未達到全省的1%，有待加速發展。一是鼓勵有條件的縣（市）建立村鎮銀行，推動金融機構發起設立，省內國有企業、民營企業發起和參與組建，逐步實現村鎮銀行縣域全覆蓋。二是努力在村鎮銀行主發起人資質和占股比例上取得突破，適當調整主發起人的資質要求，降低主發起行占股比例限制，充分調動主發起行的積極性。三是落實對村鎮銀行的稅費減免、定向費用補貼、涉農貸款增量獎勵等扶持政策，解決支付結算渠道不暢和征信系統加入難等重大問題。

（三）規范發展小額貸款公司。小額貸款公司主要服務不符合銀行貸款條件的小微企業和“三農”客戶。截至2013年底，我省有小額貸款公司190家，貸款余額142億元，支農、支小比例約為60%；年平均利率17%，上繳稅收2.9億元，在部分經濟欠發達縣市，小貸公司累放額超過了當地國有商業銀行。但是，我省小額貸款公司還需進一步規范發展。一是總量方面，要支持小貸公司數量適度增加。這將對增加縣域資金支持，平抑民間利率，起到更積極的作用。二是結構方面，要大力推動專業小額貸款公司發展。引進微貸技術，支持省外和境外優秀小額貸款公司來湘發起設立科技類、農業類專業小額貸款公司。三是推動明確小額貸款公司小型金融機構主體地位，以解決接入人民銀行征信系統、稅負重以及土地、房產抵押難和適度市場化融資等問題。

（四）做大做強融資擔保行業。融資擔保公司為抵質押資產不足的企業和個人增信，促進融資，分散風險。到2013年末，我省有融資擔保公司207家；全年新增融資擔保額421億元，占全省新增小微企業貸款的35%。由于銀擔合作不對等、風險收益不對等等原因，目前我省約有一半的融資擔保公司生存比較困難。為此，要增強融資擔保行業的實力。一是要推動擔保機構全覆蓋。省級財政采取股權投入的方式給予定額資本金補助，或由省級擔保公司參股，支持空白縣市設立融資擔保公司。二是要擴大銀擔合作試點范圍，出臺銀擔合作優惠措施，通過對融資擔保機構的信用評級，推動建立銀擔平等、共贏的利率風險定價和風險比例分擔機制。三是以湖南擔保有限責任公司為龍頭，建設覆蓋全省的再擔保體系,設立融資擔保行業發展基金,建立完善的政策性融資擔保體系。四是按照事權財權統一原則，理順我省融資擔保行業監管體系，修訂監管辦法，完善機構退出機制。

（五）鼓勵民營資本發起設立中小金融機構。中小型銀行的服務對象為城鄉社區和小微企業，能全面了解服務對象的資信情況，較好地解決信息不對稱問題，有利于緩解小微企業融資難的矛盾，改善對城鄉居民的金融服務。《決定》提出，要“在加強監管前提下，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構”。這意味著民間資本可以單獨發起設立中小型銀行等金融機構。為此，我省要抓住機遇，鼓勵民營資本發起設立中小金融機構，支持民營銀行建設。

（六）鼓勵大中型銀行發展普惠金融。盡管大型銀行業金融機構發展普惠金融的意愿不強，由于其是銀行業服務實體經濟的主力軍，我省要鼓勵和引導大中型銀行金融機構通過開展金融產品和服務方式創新來發展普惠金融。一是強化對涉農貸款和小微企業貸款的考核機制，確保各金融機構小微企業貸款和涉農貸款的增量不低于上年，增速不低于全部貸款增速。二是以存款準備金計算方法調整為契機，鼓勵大中型銀行著力加強小微企業貸款和涉農貸款。三是利用科技基礎較好的優勢，開發完善網絡銀行、手機銀行，降低服務成本，提供隨時、隨地的普惠金融服務。四是鼓勵在城區建立社區銀行，進一步提升金融服務的便捷性；在農村布設POS機等支付工具，推動農村基礎金融服務全覆蓋。

二、完善普惠金融市場體系，提升普惠金融服務效率

普惠金融市場是普惠金融機構發揮作用的平臺和載體。當前，我省普惠金融市場還不發達，金融產品和金融工具尚不充分，機制尚不健全，需要從銀行、證券、保險等多角度加以完善，提升普惠金融的服務效率。

（一）建設農村要素市場。缺乏有效的抵押擔保物是“三農”融資難的重要原因之一，而農村有土地承包經營權、農房產權、宅基地使用權等“沉睡”的資源。建設農村要素市場，打通金融服務“三農”的通道，將“沉睡”的資源變成資產，將資產變成資本。這是當前農村金融改革的關鍵。我省農村要素市場建設已在幾個市縣進行試點，但規模不大，要學習借鑒重慶、武漢等地經驗，加速推進。一是推動土地承包經營權、農村房屋財產權、集體建設用地使用權、林權等農村要素的確權、頒證工作。二是建立規范化運營的農村綜合產權要素流轉交易市場，培育農村要素資產評估專業機構。三是推動農村土地承包經營權、農房、林權等要素抵質押貸款。四是建立政策性農業融資擔保體系，設立農村產權抵質押融資風險補償專項基金，完善農村要素抵質押貸款風險分擔機制和補償機制。

（二）加快發展新三板、新四板。到2014年8月末，我省有全國中小企業股份轉讓系統（即“新三板”）掛牌企業22家；湖南股權交易所（即“四板”）標準板掛牌企業25家，培育板掛牌企業147家。這與湖北省相比，還有一定差距。我省要加快區域性股權交易市場及股權投資基金發展。一是大力培育中小微掛牌資源，開展形式多樣的培訓，并出臺相關扶持政策，支持中小微企業批量到新三板、四板掛牌融資。二是加快區域性股權交易市場建設，完善交易制度，降低中小微企業的交易成本和交易費用。

（三）進一步發展保險保障。這幾年我省保險業取得了較大的發展。2014年上半年，全省實現保費收入329.52億元，各項賠付支出109.99億元。其中，農業保費收入12.28億元，種養兩業農險共為1603.81萬戶次農戶提供了風險保障336.0億元。但是，橫向比較，我省保險密度、保險深度、保險保障程度還不高，保險意識還不強。一是要加快推動保險產品創新試點，探索小額貸款保證保險試點，推動開展農房保險試點，分散普惠金融的風險。二是要完善農業保險基層服務體系建設；加大政府向社會力量購買服務的力度，探索商業保險參與社會保障的機制，提升保險服務基層的能力和水平。三是引導保險資金直接投資與保險產業密切相關的養老、醫療等產業，支持民生領域發展。

三、優化經濟金融發展環境，促進普惠金融健康發展

普惠金融健康發展需要有良好的環境。根據我省的實際情況，當前需要著力抓好三個方面的工作。

（一）推進社會信用體系建設。社會信用體系能夠量化信用狀況，解決信息不對稱問題，幫助企業和個人打通從守信到融資的通道。我省建立了“湖南省信用信息系統”，制定了有關地方性法規和政府規章，創造了社會信用體系建設的“湖南模式”。這幾年，我省社會信用體系建設速度放緩，迫切需要加速推進。一是在原有省信用信息系統的基礎上，加強政府信用信息整合，尤其是推動中小微企業信用體系和農村信用體系建設，使中小微企業和農村經營主體的信用“有記錄、可查詢、能評估”。二是加大信用信息應用力度，健全各方聯動的守信激勵和失信懲戒機制，推動新型金融機構和非銀金融機構接入信用信息系統，真正實現“失信處處受制”。三是積極開展信用鄉鎮、信用村（社區）、信用商戶、信用農戶等評選活動，增強信用宣傳教育的廣度和深度，扎實培育信用文化。

（二）規范互聯網金融發展?；ヂ摼W金融極大地降低了交易成本，提高了金融服務的可獲得性，有助于議價水平較低的群體得到較高的存款回報、支付較低的融資成本。據調研，目前我省有以點點貸、滿滿貸等為代表的互聯網金融企業40多家，主要從事純金融中介服務。但是，當前互聯網金融基本上無準入門檻、無行業標準、無監管部門，存在一定的風險隱患。我省可以按照“引導疏通”的思路，規范互聯網金融的發展。一是出臺支持互聯網金融發展的相關政策，鼓勵金融企業依托互聯網開展產品和服務方式創新，支持好的互聯網金融企業來我省落戶。二是支持互聯網金融行業的自律協會和組織發展，推動行業自律；明確監管部門，出臺互聯網金融行業有效監管政策，避免監管真空，推動規范發展。三是研究制定規范互聯網金融企業經營行為的政策措施，落實對互聯網金融的監管責任，引導互聯網金融企業規范經營。

（三）引導和規范民間融資。推動民間融資陽光化，既有利于增加資金供給，又有利于平抑民間利率，防范金融風險。當前，民間融資活躍的主要推手是沒有受到監管的投資性公司、非融資擔保公司。這些公司僅在工商局注冊，既無前置審批，又無事后監管，違法經營現象嚴重。據調查，全省有各類投資公司、非融資擔保公司等約1.1萬家，民間融資規模約4200億元。我省要堅持堵疏結合、懲防并舉的原則，著力引導和規范民間融資活動。一是加強宣傳教育，引導社會投資者增強對風險的判斷能力和承受能力，引導民間融資主體合法、規范經營。二是探索建立和完善民間融資主體有關制度及監管要求，加強指導，鼓勵各地設立民間融資登記服務中心。三是依法打擊和處置非法集資活動和違法金融行為，指導各地穩妥處置已爆發的非法集資案件，切實維護金融秩序和社會秩序。

綜上所述，發展我省普惠金融，要堅持機構建設與市場建設兩條腿走路，推動債務融資與股權融資、正規金融與民間金融共同發展，多渠道構建我省中小微農金融服務體系，解決中小微農金融服務機構少、抵質押物不足、信用信息不完善等問題，推動普惠金融健康發展。

（課題主持人：周暉，主要研究人員：盤永勝、郭建華、潘潔、羅平、王偉華、周锃杰）