內容提要：湖南公共資源交易平臺建設應著力解決過往建設中存在的交易中心定位不當、交易流程“行神”不符、交易操作規則散雜不一、交易信息共享不足、監管機構欲統不順等問題，采取規范統一交易流程、規制交易操作過程、構建共享信息系統、推進監管過程一體化、分步對接公共服務等舉措創新運行機制。

國家發展與改革委員會2014年5月出臺《關于整合建立統一規范的公共資源交易平臺的方案（征求意見稿）》（以下簡稱《方案》），依據《方案》要求反思與檢討湖南省公共資源交易市場建設過程中出現的突出問題，探討解決問題的方式方法，提出創新湖南公共資源交易運行機制的具體舉措，是湖南落實十八屆三中全會精神、推進政府職能轉變的客觀要求。

一、管理體制還是運行機制  公共資源交易創新之空間

《方案》在肯定過往公共資源交易市場建設對規范公共資源交易活動、對懲治和預防腐敗體系建設發揮了積極作用的基礎上，將其核心問概括為“不同地區、甚至同一轄區內各交易市場規則不統一，同一類資源的交易市場交易流程也不統一，有的甚至相互沖突；一些地方、行業違規設置審批或備案，阻礙或者排斥其他市場主體進入市場交易，地方保護和行業分割仍然存在；一些交易市場定位不清晰，“管辦不分”、同體監督，違規干預市場主體行為和亂收費問題突出，有的甚至直接從事招標代理等中介業務；交易過程不夠公開透明，行政監管與市場操作邊界不清晰，監管缺位、越位和錯位問題不同程度存在；濫用權力、以權謀私和權錢交易等腐敗現象易發多發等”。

透過公共資源交易建設實踐存在的上述問題可以窺見到：公共資源交易創新不可超越已法定（不包括交易中心內在機構設置）的管理體制，只能在“于法有據 ”前提下革新運行機制；法定監管體制的突破不可避免地產生背離建設統一規范的公共資源交易平臺要求之問題；反向看則是，不進行運行機制創新就難以達到“統一規范”目標，更不能全面正確履行政府職能。具體來說，“違規設置審批或備案”是行政機關自我賦權，偏離了正確履行政府職能要求，超越了現行法律之規定，違背了行政權法定的法治基本原則；“管辦不分”、“行政監管與市場操作邊界不清晰”、“違規干預市場主體行為和亂收費”等問題本質上是對現行“管辦分離”監管體制的突破，是行政權對市場的不當干預，也是違法的，是體制創新思維的邏輯結果；“監管越位、錯位”則在很大程度上屬重新配置已經由法律規定的監管權所致，屬體制突破的必然弊端。整體而又頂端地看，在現行分散的公共資源交易法制依據公共資源的自身特性與行政管理的內在規律將不同性質的公共資源交易管理與監督權分別配置給財政、發改、建設、水利、審計、監察等行政部門，公共資源交易體制法定的前提下，包括國務院在內的各級政府在法律未修改或全國人民代表大會未專門授權前提下，如果以規章甚至規范性文件重新配置監管權或自我賦權，甚或違法干預市場主體行為都違背了“任何重大改革大應于法有據”的精神，體制創新是有違法風險的。相反“交易流程不統一”、“交易過程不夠透明”等公共資源交易運行中的問題倒是或因未充分認識并有效運用法律賦予的行政自由裁量權或未全面實施信息公開法制所致，行政機關在現行法律框架下對此有很大的創新發揮空間。

二、湖南現行公共資源交易建設實踐之反思

調研發現,湖南公共資源交易中心建設與全國基本同步，并獲得一定建設經驗，但也存在以下突出問題。

（一）交易中心定位不當。湖南公共資源交易平臺建設起步于近五年，共同特點在于將“中心”定位于隸屬于政府有關部門的機構，本質上是對現行法律規定的公共資源交易管理體制之突破，明顯定位不當。這必然會走上添機構、擴編制、增領導職數甚至建大樓的行政機關習以為常的歪路，背離了《方案》對平臺屬“為市場主體、社會公眾、行政監督部門提供公共資源交易保障、信息服務和監督支撐的服務平臺”之定位。從法律視角看，則背離《政府采購法》第60條規定的“采管分離”要求，也與《招標投標法實施條例》第5條規定的招標投標交易場所不得與行政監督部門存在隸屬關系不一致。同時，有些地市公共資源交易中心還設計諸如辦理入場確認書之類的交易前置程序，有些地市公共資源交易規范中規定強制入場交易甚至規定高額入場交易服務費、改變交易保證金交納方式等，這些實質上是自我賦權，是交易中心定位不當的副產品。可喜的是，2014年8月27日成立的湖南省公共資源交易中心將自己定位于依法依規為進入省級公共資源交易平臺的各類公共資源交易活動提供場所、設施和服務的平臺，這為地市相應改革提供了方向指引。

（二）交易流程“形神”不符。將不同性質的工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等公共資源交易納入統一平臺建設，基本要求是在不同的公共資源交易中厘定一些共同要素，概括出基本流程，進而為統一規范交易提供基本行為準則。應該說，湖南各地公共資源交易平臺建設注意了此問題，但只是從形式上簡單地將不同性質的公共資源交易流程統一在平臺中了，各地市仍以工程建設、政府采購、產權交易、國土交易、藥品采購等設計不同的交易流程，多數公共資源交易中心網頁的主要欄目也是依不同類型的公共資源而布局，缺乏應有的從公共資源內在本質這一“神”的視角統一交易流程。

（三）交易操作規則散雜不一。我國公共資源交易采取分散立法模式，有關公共資源交易的規則散見于《招標投標法》、《政府采購法》、《土地管理法》、《礦產資源法》、《企業國有資產法》等法律法規中，湖南公共資源交易平臺都將這些規范納入了網站信息中，但明顯缺乏對已有法律法規規范了哪些交易行為及其相應行為的哪些方面、還有哪些行為哪些方面在現行法律框架下有自由裁量空間等問題的必要思考，各地市公共資源交易制度建設中沒有制定出有效的規范交易操作過程的規則，應有的“統一性”不彰。形式上統一的公共資源交易市場，具體交易操作規則與流程卻不統一，不同類型資源的交易操作規則更是五花八門，不同地市公共資源交易操作規則差別甚大。

（四）交易信息共享不足。湖南公共資源交易市場信息平臺建設總體看依據了《信息公開條例》等法律法規，注重依靠電子化平臺推進公共資源交易的透明度與公開性，但信息共享不足。交易過程中重招標投標與交易結果的信息公開，輕交易需求信息的公開；重分類信息公開，輕統一信息公開；重交易目錄、分類專家庫、交易法律法規庫等信息庫的建設，對供應商及統一專家信息庫建設明顯不足；重自身信息系統建設，忽視與相關信息系統的互聯互通；重橫向信息系統鏈接，輕縱向信息系統鏈接。

（五）監管機構欲統不順。各地市公共資源交易平臺建設實踐中設立的管理委員會具有協調職能，多數都帶有監管機構性質，本質上看有欲統一監管職責之嫌。某市還制定規范性文件直接賦予某政府組成部門對公共資源交易的日常指導、綜合協調、監督管理和考核評定工作等職責，意在借助行政自制強化該部門的監管職權。平臺建設實踐將法律已經賦予給財政等部門的職權，統一由中心的管理機構來行使于法無據；且這一做法容易造成交易現場管理與行政機關職責不分，進而形成《方案》中所指出的監管缺位、越位和錯位等問題。

三、創新湖南公共資源交易運行機制之舉措

湖南省公共資源交易中心已初步建立，公共資源交易平臺定位不當問題將扭轉，下一步的重點應為引領地市公共資源交易平臺準確定位，著力公共資源交易運行機制創新。

（一）規范統一交易流程。公共資源交易中心本質上屬于統一受理公共資源交易的具體操作與交易文件保存的信息平臺，高效便捷地為市場主體提供公共資源交易保障與信息服務、為行政監督部門提供監督信息支撐是其應有定位。交易流程規范統一是公共資源交易高效便捷的基礎，公共資源交易建設應充分把握不同類型公共資源交易流程的共同要素與公共特征，將交易登記、信息發布、專家抽取、專家評審、競價交易、評標公示、結果公告等這些共同要素按交易便捷原則進行統一編程，制定統一的交易流程和分類的標準規范，并以統一規范的交易流程設置交易平臺內部相關科室，推進公共資源交易流程標準化。

（二）規制交易操作過程。交易流程的統一為交易操作規則統一奠定了基礎，為此應在法律允許范圍內，統一交易操作過程規則。一是規范自由裁量權，統一信息發布等制度。分散的公共資源交易法制盡管規范了不同類型的公共資源交易行政管理與監督權的內容、范圍與行權程序，但相對都賦予了一定自由裁量權，信息發布媒體的擇選、交易結果公示方式與期限、供應商資格審查等是其共通的行政自由裁量權，針對這些裁量空間可統一注冊登記、信息發布、評標公示、交易結果公告等操作規則。二是強化行政指導，規范引導交易主體進入統一交易平臺交易。現行分散的公共資源交易法制對強制代理與強制進場交易都有禁止性規定，行政規制不得超越，而當今行政中行政指導因其契合現代行政要求而廣泛采用，公共資源統一交易行政規制亦可采取該行政方式，運用政策鼓勵制度引導公共資源交易當事人進入統一平臺交易。三是填補法律漏洞，制定全國分類統一的交易需求標準與交易服務標準。分散的公共資源交易法制對不同類型的公共資源交易有較為全面的規定，但也有未觸及的方面，如對不同公共資源的交易需求標準與具體交易服務準則缺乏規定，尤其是政府采購需求標準十分不明，針對這些法律漏洞，行政機關可以頒布分類統一的標準規范。

（三）構建信息公開共享系統。交易平臺電子化是湖南公共資源交易中心實踐的基本經驗，也是公共資源交易適應互聯網時代發展的新趨勢，更是走出過往“交易信息共享不足”缺陷的需要。下一步應推進招標采購公告、資格審查、信息變更、公告更正、中標公示、成交信息等公共資源交易全過程信息公開；同時強化信息平臺建設。整合已在分類分散的省級電子公共資源交易信息服務系統登記注冊的市場主體信息，建立共享市場信息數據庫和驗證互認機制；整合連接各分類分散的電子化交易過程信息，建立評標專家隨機抽取系統、語音自動通知系統、智能化交易監管系統、電子輔助交易系統4個電子化信息服務系統；著力推進交易服務信息系統與監管機構、紀檢監察系統網站對接，實現交易和監管信息數據交換和集中共享；充分利用政府網絡資源，實現公共資源交易平臺與行業部門局域網互聯互通；有序推進不同層級的公共資源交易信息服務系統對接，構筑上聯國家公共資源交易信息服務系統下接地市公共資源交易網站的互聯互通體系。

（四）推進監管過程一體化。一項公共資源交易具體可分為交易準備、現場交易、合同履行三個階段，在監管方面，不同的階段有不同的監管方式、手段，甚至不同的監管主體，信息公開共享的公共資源交易應推進監管一體化。一是切實推行公共資源市場配置與行政監督管理真正分開，促進公共資源市場化配置，強化行政監管部門法定監管職責。二是依法完善行政監察機構對行政監管機構的全方位監督，紀檢監察機構徹底退出現場監管。三是分類制定公共資源交易各領域市場主體和從業人員信用標準，推進公共資源交易領域信用記錄建設，建立健全守信激勵和失信懲戒聯動機制。

（五）分步對接政府購買公共服務。本質上看公共資源交易平臺是提供交易服務與監管信息服務的公共服務平臺，《方案》確定了“鼓勵政府通過購買服務等方式，引導市場主體參與平臺建設運營”原則，與政府購買公共服務對接是公共資源交易平臺發展必然趨勢。具體走向分步有序進行：現階段可著力引入第三方對公共資源交易平臺服務質量等進行評價，為政府購買其公共資源交易服務提供基礎信息支持；接下來可引入社會力量參與平臺建設運營；當行業自治組織發達時，可將平臺主要交由社會自治組織運營，政府向運營主體購買相應服務。

湖南公共資源交易中心建設只有依據《方案》精神要求創新，才能依法有序發展。

（課題主持人：肖北庚，課題參與人：王光明、周斌 、劉平、徐琳）