內容提要：近年來，我省在政府購買服務的頂層設計和項目試點上做了有益探索，但仍然存在購買主體認識不夠、熱情不高，承接載體力量不強、性質不清，制度保障界定不明、機制不全等問題。深入推進政府購買服務工作，應以需求為導向，防止購買內容“錯位”；以改革為導向，倒逼購買主體“就位”；以誠信為導向，找準承接載體“定位”；以“三公”為導向，杜絕購買程序“缺位”；以結果為導向，確保政府管理“到位”。

推廣政府購買服務是新時期轉變政府職能、創新社會管理、改進政府提供公共服務方式、建立現代財政制度的根本要求，也是當前全面深化改革的一項重要舉措。2013年9月，國務院印發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號），明確要求“到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務制度 ”。為此，我省迅速貫徹、積極施為，制定實施方案，有條不紊地推進政府購買服務各項工作。現就有關情況及政策建議報告如下。

一、我省政府購買服務工作開展現狀

政府購買服務并非新生事物，在我省的推進歷程主要分為自發摸索和試點起步階段。

（一）自發摸索階段：單個項目、自行試點

2013年前，我省自發地開展了政府購買服務工作，主要以單個項目為依托、以部門和市縣為主導。

省級層面實施了部分項目。省民政廳從2002年開始通過公開招標方式吸引社會組織參與艾滋病防治工作；省司法廳在人民調解、法律援助、社區矯正等領域也有過類似嘗試；2009年，省環保廳在國控重點污染源監測領域試水政府購買服務；省住建廳指導部分市州在廉租住房后續管理上采取政府購買服務方式。

市縣基層探索了部分項目。麻陽縣自2007年起探索推進“以錢養事”改革，將農技培訓、種養大戶技術指導、集中連片水稻“全托式”服務、柑桔“半托式”服務等農業公益性技術服務項目公開招標；株洲市從2008年開始推進環衛作業市場化改革，將城區環衛一攬子作業通過公開招投標的方式引入專業物業公司和清潔公司，并從2011年開始探索政府購買鄉村文化服務和公共交通服務，豐富鄉村文化生活、解決鄉鎮交通問題；望城區自2013年起在垃圾清掃、收集、轉運和污水處理上引入社會力量，解決城市的環衛和污水處理問題，并為全區義務教育階段學生和幼兒提供接送服務，引入安保公司對全區中小學和幼兒園實行全天候安保服務。

（二）試點起步階段：頂層設計、有序推進

2013年以來，根據國辦發（2013）96號文件精神和省委省政府統一部署，以建章立制為先行、以項目試點為抓手，有序推進政府購買服務工作。

頂層設計先行。2014年6月，省政府印發了《關于推進我省政府購買服務工作的實施意見》、《2014—2015年政府購買服務試點方案》，其中明確2014—2015年，重點選擇與民生密切相關的保障性住房后續管理、機關后勤服務、養老服務、環境監測、新建公路養護、法律援助、社區矯正7個項目先行試點。建立以常務副省長為總召集人的聯系會議制度，負責統籌協調改革的各項工作。明確省財政廳為具體工作的牽頭負責部門，并在財政內部分解工作推進任務，形成市縣工作信息報送機制。

各級各部門有序推進。一是在承接主體培育上有進展。2014年11月，湖南省民政廳對省級學術性和體育類社會團體開展評估工作，為承接政府轉移職能、政府購買服務奠定承接主體基礎。二是在行業試點方面有突破。從省級層面來看，2014年11月，省司法廳和財政廳印發了《2014-2015年湖南省政府購買法律援助服務實施方案》，于12月底開始在全省6個地級市，12個縣（市區）正式開展為期1年的政府購買法律援助服務試點工作。從市縣層面來看，2014年，長沙市政府發布了《政府購買公共服務暫行辦法》，在全省14個市州中第一個發布購買清單，列舉了公共衛生、公共教育、文化體育、社會福利等12個領域40項具體服務項目；株洲建立了蘆淞區慶云街道社區綜合服務中心等組織，開始了政府購買社工服務等工作；益陽市在《試點方案》范圍內，新增了公益電影、環衛市場化保潔、財政投資評審和人民調解等作為政府購買服務內容，實施“7+4”項政府購買服務試點；等等。

二、我省政府購買服務存在的問題

雖然我省在政府購買服務工作上做出了有益嘗試，積累了一定經驗，但總體上仍處于探索實踐階段，有許多問題亟待加以解決。

（一）從購買主體來看，認識不夠、熱情不高

一是從觀念角度看，當前部分政府部門對政府購買服務意識相對薄弱，覺得政府購買服務“很遙遠”、“很抽象”，不知道如何著手，還有的政府部門把政府購買服務當成向財政部門爭資立項的機會，對政府購買服務的認識有失偏頗。二是從轉變職能看，政府購買服務目標是簡政放權，涉及利益格局的調整，理所當然地會在一定程度上削弱政府部門的權力，各部門參與的熱情不高。三是從資金安排看，由于政府購買服務并非新增一項財政資金，而是原則上從原有預算中調劑安排，削減了部門參與的積極性。

（二）從承接載體來看，力量不強、性質不清

一是一定程度上“無人接”。從當前我省社會組織發展來看，整體概況上，數量偏少、規模偏小；功能構成上，公益服務類匱乏、學術研究型較多；內部管理上，松散管理型較多，規范化管理較少；承載能力上，人才資金場地等制約因素較多，承接購買服務能力較低。二是一定程度上“近親接”。由于事業單位改革還不到位，政事不分的情況還在一定程度存在，政企領導與社會組織有著千絲萬縷的關系。且在政府購買服務競標中，純粹的社會組織很難競爭過有政府背景的社會組織，大部分公共服務目前仍然只能交給有政府背景的社會組織來承擔。

（三）從制度保障來看，界定不明、機制不全

一是購買范圍不夠清晰。在《試點方案》中，雖然明確了2014—2015政府購買服務先行試點的七個項目，但僅為指導性項目，并沒有明確“凡在目錄內則必須購買”、“凡不在目錄內則一律不準購買”，顯然約束性不強，對“買什么”實際上仍沒有明確的界定。因此，一方面有些地方、部門存在為支持社會組織發展而“卸包袱”，另一方面又存在超前追求社會服務全面而“大包大攬”。二是購買機制不夠健全。目前，我省陸續出臺了7個試點項目的實施方案，但由于在采購方式、合同規范、質量控制、成本核算、績效目標等環節，缺乏科學合理、協調配套的購買服務標準體系，購買機制仍不健全，可操作性有待進一步加強。三是監督評估不夠全面。從購買主體自我評估角度看，目前政府在購買服務時，只能簡單地以指標定服務、以數據定效益，難以全面評估政府購買服務的效益；從標準性評估角度看，社會服務行業常規的監管體系仍未建立，社會服務質量的評估機制不健全。

三、深入推進我省政府購買服務的政策建議

深入推進政府購買服務，要進一步處理好政府與市場的關系，將轉變政府職能與搞活市場有機結合，把握好“放”與“管”的度，不斷完善體制機制，以治理能力現代化的要求推進政府購買服務，努力實現政府、社會與群眾三贏的目標。

（一）以需求為導向，防止購買內容“錯位”

在購買內容上，不僅要考慮政府可以提供哪些服務，更重要的是要看群眾需要哪些服務，變“政府配餐”向“群眾點菜”轉變，從群眾最迫切的需求開始，然后逐步擴圍。使政府部門不是以自己的利益為出發點，而是讓政府圍著群眾需求的指揮棒轉。因此政府部門在確定購買目錄時，需充分調研群眾的需求，確保購買內容不走偏。在購買范圍上，要逐步拓圍擴面，從目前的保障性住房后續管理、機關后勤服務、養老服務、環境監測、新建公路養護、法律援助、社區矯正等七項逐步向醫療衛生、教育就業、公共文化、住房保障、三農事項等領域拓展，把政府購買服務搞活。在區域選擇上，要堅持城鄉統籌，促進基本公共服務均等化。

（二）以改革為導向，倒逼購買主體“就位”

要動真格、放真權，解決政府購買服務的“最后一公里”問題。一是自上而下推動。當前，有些職能部門推進政府購買服務的熱情不高，動力不足，只愿將公共服務體系的末端職能交給社會，不利于政府購買服務的發展。要從改革的高度，根據現實的需求和政府職能轉變的要求，制定政府購買服務目錄，凡屬目錄確定的事務性管理服務，原則上都要向社會購買，自上而下推動。同時，為了防止政府“卸包袱”，要明確規定“哪些不能買”。二是加快事業單位改革。同時，當前事業單位仍是政府購買服務的主要承接載體，應加快事業單位改革，破除政府與事業單位的利益關系，避免尋租，杜絕購買行為內部化。引入多元化供給主體，形成“鯰魚效應”。三是加強宣傳引導。從內、外部兩方面營造改革的環境。對內促進政府部門轉變觀念，變“要我買”為“我要買”；對外要營造“政府購買服務是大勢所趨”的輿論氛圍，倒逼政府部門把該放的權力放出去。四是強化組織保障。政府購買服務涉及利益多、部門廣，應由政府部門統籌，加強統籌協調，沖破利益籓籬阻礙。

（三）以誠信為導向，找準承接載體“定位”

一是積極培育社會組織。要對社會組織，尤其是起步階段的社會組織給予扶持，可以通過盤活或購置閑置的廠房、辦公場所等，安排一定的孵化資金，建立社會組織孵化中心，為社會組織免費提供辦公場地、辦公設備等，降低準入條件，減少審批程序，加強培訓等，并從稅費上給予扶持。但是要把握好培育的“度”，扶持期不宜過久，應在三年之內，一方面可以避免社會組織形成“等靠要”的思想，從而不利于其自身的成長；另一方面避免增加財政負擔，達不到政府購買的效果。二是加快培養專業人才。在綜合性大學，尤其是職業院校擴大相關服務業招生規模，增設相關科目，增強師資配置，加大人才對外輸送力度。完善專業人才晉級通道，暢通人才向上流動渠道。加強宣傳，增強相關人才社會地位，增強對人才的吸引力。三是加強誠信體系建設。建立社會組織信用檔案，記錄社會組織行為。開展社會組織評估，建立獎懲機制，對信用品級高的社會組織可給予一次性的獎勵，鼓勵和引導社會組織不斷提高服務水平，推動社會組織健康有序發展；對弄虛作假、供給服務質量不合格、公眾口碑不好的，加大懲罰力度，對情節嚴重的，實行黑名單制度。四是建立承接載體庫。加強調查、統計與管理，按照分類的總原則，加快建立承接載體庫，以備選擇。

（四）以“三公”為導向，杜絕購買程序“缺位”

一是加強資金保障。可借鑒國家層面做法，政府購買公共服務時，購買主體只負責監督被購買方提供服務的質量和數量，不直接和財政資金發生聯系，財政資金是由財政部門在審核購買合同后直接支付給被購買方手中。此外，在原有預算安排的基礎上，可從省級彩票公益金中安排部分資金用于扶持社會組織、購買服務事項以及加強考核評價體系建設。二是規范操作流程。要嚴格按照選定服務項目—社會公布—資質認定、招標管理—過程管理、監督—績效考核—結算”等基本操作流程進行。三是創新購買方式。除直接購買外，還可采取憑證制，通過發放“服務券”等形式間接購買服務。可充分借鑒浙江嘉興建立團購式公共文化服務平臺模式，將公共文化服務打包成項目群供大眾預約參與，享受團購優惠。四是完善定價機制。實行以事定費，要根據項目特點，建立由職能部門、財政部門和服務對象共同參與決定的項目費用核算機制，并把購買服務的結果評價同價格掛鉤。政府部門要建立職業化的專業談判與評審團隊，防止在價格上信息不對稱，被社會力量“牽著鼻子走”。五是加強信息平臺建設。搭建信息網絡平臺，動態發布政府購買服務信息、社會組織信息、以及購買服務的項目進展情況等，廣泛收集服務對象對服務需求、服務質量、服務改進等方面的意見和建議，并通過信息平臺加強宣傳，營造良好的輿論氛圍。

（五）以結果為導向，確保政府管理“到位”

一是加強“四位一體”監督體系建設。建立內部監督、財政監督、審計監督和社會監督“四位一體”的監督體系。隨著政府購買服務規模的擴大，尋租的空間也在上升，腐敗的風險也在增大，要增設人員加大購買主體內部監督。為提高財政資金的使用效益，財政部門也要加強對財政資金發放、使用的監管。審計部門要從專業化、動態化的角度加強對承接載體使用的監督。加強信息公開，加大群眾、媒體監督力度。二是構建“四位一體”的績效評價體系。建立由購買主體、財政部門、服務對象以及獨立的第三方組成的綜合性評審機制。要細化評估標準，將合同履行情況、受益群體滿意度、財政資金使用效率、服務目標達成度進行綜合評價。要完善專家庫建設，實行專家隨機選擇機制。三是注重結果運用。將政府購買服務納入預算績效目標管理范圍，根據績效評價結果，決定是否全額付款；對評價結果較好的，給予一定物資或精神獎勵，并在今后的政府購買招標中優先考慮；對評價結果不合格的，采取部分付款、更改承接載體等措施；對評價結果較差的，規定一定年限內不得參與政府購買服務。四是加強制度建設。出臺政府購買服務的資金管理、監督評估、績效評價、信息公開、社會力量承接資質認定等相關領域的法律法規，加強政府購買服務的制度保障。

（課題主持人：石建輝，主要研究人員：祝孟輝、曾偉、李邁群、張向陽、汪曙光、張憲珍、李艷朵、蔡懿）