內容提要：人大及其常委會立法權配置是立法制度的核心問題，科學配置立法權是科學立法的前提和基礎。從省級來看，立法權配置權限模糊且限制過多，應對有關法律制度進行重構；從較大市來看，立法權配置認定標準不明確、立法權不完整、存在交叉，可有針對性地予以解決；從民族自治地區來看，立法權配置主體規范不科學、審批制度不合理，應調整立法主體、改革審批制度；從地方政府來看，立法權配置與地方性法規立法權限劃分不清、界限模糊，應規范政府規章立法的范圍及權限，加強對政府規章的備案審查。

地方立法是相對于中央立法而言。我國地方立法包括省級和較大市權力機關制定地方性法規，與之相對應的政府制定規章，民族自治地方制定自治條例、單行條例，以及經濟特區立法和特別行政區立法。經濟特區立法是特定歷史階段的產物，其權力來源于全國人大授予而非法定；特別行政區立法根據特別行政區基本法進行，其權力配置屬于“一國兩制”問題；對于這兩種立法權，本文暫不予研究。

立法權配置是立法制度的核心問題?？茖W配置立法權是科學立法的前提和基礎。地方立法權配置更關系中央和地方事權劃分，關系地方立法在地方經濟、社會發展中如何有效發揮引領和保障作用；在全面深化改革和完善依法治國背景下對該問題的研究，不僅有重要的現實意義，更有深遠的歷史意義。

一、省級人大及其常委會立法權配置存在的問題及對策

省級人大及其常委會制定地方性法規是地方立法的主體，其立法的作用在于：一是因地制宜，有效解決地方問題；二是及時回應地方立法需求；三是有利于人民群眾廣泛參與立法。省級人大及其常委會的立法權直接來源于憲法。憲法第一百條規定，省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。這一規定本著發揮中央和地方兩個積極性的原則，體現了在立法上地方適度分權的要求。這是充分考慮我國地廣人多且各地自然條件、社會環境有較大差異的結果，也是充分吸取我國歷史上中央與地方關系處理上正反兩方面經驗的結果。三十多年來，省級人大及其常委會制定地方性法規數千件。至2014年8月止，湖南省人民代表大會及其常務委員會共制定、修改、廢止和批準地方性法規569件，現行有效的256件，為完善中國特色社會主義法律體系，促進地方經濟社會發展作出了重要貢獻。但是，隨著依法治國的不斷推進，立法發揮越來越重要的作用，省級人大及其常委會立法權配置上存在的問題日益凸顯。

一是權限模糊。憲法第一百條規定，省級人大及其常委會制定地方性法規不得與憲法、法律、行政法規相抵觸，這是制定地方性法規的重要原則，但法律對“抵觸”并無界定。在法律、行政法規不太完善的時候，省級人大及其常委會立法與上位法交叉的機會較少，是否抵觸的問題不突出；隨著法律、行政法規趨于全覆蓋，且規范越來越明確、具體，制定任何一部地方性法規都可能與上位法交叉而且存在某種程度的不一致，那么，什么樣的不一致屬于“抵觸”呢？這一問題目前在省級人大及其常委會每一次的立法活動中幾乎都會被提出來，并且爭論不休。有關法律應當根據憲法第一百條的規定解決這一問題。但地方組織法第六條、第二十七條和立法法第六十三條第一款基本照抄憲法的規定，并無明確。立法法第六十四條對地方性法規可以規范的事項作了列舉，但仍是較模糊的。該條第一款第二項規定的“地方事務”，從實務界到理論界，從全國人大到地方人大，理解都不一致。

二是限制過多。行政處罰法第十一條第二款規定，法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定的，地方性法規設定行政處罰不能增加違法行為和處罰種類，也不能超出處罰幅度。行政許可法、行政強制法分別就行政許可和行政強制的設置作了類似的限制。地方性法規多為行政管理方面的立法，而行政處罰、行政許可、行政強制均屬于經常性的行政管理措施，三部法律的限制性規定，使地方性法規可以作為的空間變得很小。

由于上述兩方面的問題，省級人大及其常委會行使立法權，一是不夠：由于擔心越權，多數地方立法權的行使不夠充分，一些地方除照抄照搬上位法外，不敢有其他作為。二是不能：由于限制過多，地方性法規在面對地方具體問題時，有時束手無策。三是越權：由于權限不清，一些地方過失越權；由于限制過多，一些地方故意越權。

要解決省級人大及其常委會立法權配置及行使方面的問題，必須對有關法律制度進行重構：

（一）修改立法法，合理劃分中央與地方立法權限。一是對于全國人大及其常委會專屬立法權的事項，地方無權立法，但可授權省級人大及其常委會制定地方性法規，以滿足試驗區先行先試法律需要等地方特殊法律需求。二是對于中央和地方共有立法權的事項，一般情況下，由中央先立法，確定立法宗旨、原則，以及需要在全國范圍內統一實行的基本制度，再由省級人大或其常委會制定實施性法規，明確具體制度措施，保證法律、行政法規在本行政區域內的實施；中央沒有立法的，省級人大或其常委會可先行立法，但法律或者行政法規出臺后，地方性法規確定的立法宗旨、原則，以及需要在全國范圍內統一實行的基本制度與其不一致的，應當進行修改。三是對于地方事務，中央一般不立法，由省級人大及其常委會制定地方性法規，并對“地方事務”進行適當界定。

（二）修改行政處罰法、行政許可法、行政強制法相關規定。行政處罰、行政許可、行政強制屬于具體制度措施，除涉及公民人身自由的外，應當允許省級地方立法根據當地實際情況設定。

（三）明確 “抵觸”的含義。相對于憲法而言，地方立法任何的不一致，都構成“抵觸”。因為憲法是國家的根本大法，規定的是國家的根本制度，地方立法的內容甚至表述與其不一致，都可能造成嚴重后果。而相對于法律、行政法規，則要分析是什么樣的不一致。如果與法律、行政法規確立的立法宗旨、原則，以及需要在全國范圍內統一實行的基本制度不一致，則構成抵觸；如果與其確立的具體制度措施不一致，則不構成抵觸。

二、較大市人大及其常委會立法權配置的問題及對策

較大市立法有利于提高城市自治能力。城市立法在城市管理上有著更強的針對性，立法重心直接指向城市，直接面向市民生活,直接調整城城市規劃、市容環境、城市供熱、供水等公共服務。此外，城市立法對于帶動區域經濟社會發展有重要作用。較大市立法權是1982年修改地方組織法時設置的。30多年來，各較大市根據城市管理和發展的需要，制定了一批有特色的地方性法規，發揮了較好的社會效益。我省只有長沙市有立法權。到今年5月止，長沙市共制定58件地方性法規，現行有效的地方性法規37件，包括《長沙市城市綠化管理條例》、《長沙市軌道交通管理條例》、《長沙市城市中小學校幼兒園規劃建設管理條例》等等。應當說，長沙市經濟社會發展在全省乃至全國處于較高水平，與本市立法的引領和保障作用是分不開的。

較大市人大及其常委會立法權配置存在的主要問題：一是較大市認定標準不明確，較大市數量偏少，分布不均。二是立法權不完整。根據地方組織法和立法法規定，較大的市的人大及其常委會制定地方性法規，需要報省級人大常委會批準，有人因此認為較大的市實質上只享有“半個立法權”。 三是與省級人大及其常委會立法權存在交叉。

較大市人大及其常委會立法權配置的調整與改革可從以下幾個方面進行：

（一）明確較大市的標準，適當增加有立法權的較大市的數量。是否賦予一個城市以立法權，一要考慮其自治需要，二要考慮其自治能力。城市的自治需要可從以下因素進行分析：一是在國家發展戰略中的地位，二是城市的經濟社會發展水平，三是自然條件和人文特色，四是城市規模。城市的自治能力可從以下因素進行分析：一是城市權力機關組成人員依法履職的能力，二是城市政府依法行政水平，三是城市居民對公共事務的認知和參與度，四是城市自治性行業組織和社會團體的發展狀況。較大市的分布目前主要集中在東部和北部，在新批較大市時，應適當向中西部、南部傾斜。我省的株洲、衡陽等城市都已具備前述條件，可批準為較大市，賦予立法權。

（二）取消報批程序，賦予較大市完整立法權。主要理由：一是較大的市立法權的行使逐漸規范化，民主立法、科學立法已成常態，匯聚民智的形式不斷創新，立法質量明顯提升。二是較大的市立法機構和立法隊伍建設已基本上能夠滿足立法的需要。只要省級人大常委會健全備案審查制度，真正發揮審查作用，而不是只備不查，同樣可以達到有效監督的目的。

（三）進一步厘清較大市人大及其常委會的立法權限。城市立法應限定在城市規劃、建設、管理等領域。

三、民族自治地方立法權配置的問題及對策

民族自治地方制定自治條例和單行條例是憲法授予的權力。民族自治地方的立法權是自治權的重要體現，也是實現其他自治權的基本保障。

一是主體規范不科學。根據憲法和法律規定，民族自治地方立法的主體包括民族區域自治地方的人民代表大會，不包括人大常委會和同級人民政府等自治機關。這使得其立法效率很低，從法規立項到出臺一般需要二至三年時間。同時，法律又授權民族自治地方制定變通和補充規定，授予的主體并不一致。目前，授權民族自治地方制定變通或者補充規定的十三部法律中，對主體有五種不同的規范：自治地方人大，自治地方人大及其常委會，自治機關，省、自治區人大常委會，自治區人大常委會。

二是審批制度不合理。根據憲法和法律規定，自治區的自治條例和單行條例，報全國人大常委會批準后生效；自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省級人大常委會批準后生效，并報全國人大常委會和國務院備案。審批制度加強了上級國家機關對民族自治地方的監督，維護了法制統一。但是，如果民族自治地方立法變通法律、行政法規的規定，省級人大常委會從理論上應當沒有審批權。

配置民族自治地方立法權既要遵循法制統一原則，也要遵循保障自治機關充分行使自治權的原則。

一是調整立法主體，將單行條例的立法主體擴大到民族自治地方人大常委會；變通規定和補充規定的立法主體僅限于民族自治地方人大及其常委會，政府不能行使。

二是改革審批制度。針對自治法規特殊的“準法律”法律性質和地位，改革當前的審批制度有兩種方案。一種方案恢復1954 年憲法第七十條第四款的規定，“自治區、自治州、自治縣的自治機關可以依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，報請全國人民代表大會常務委員會批準?！逼渲小白灾螜C關”是指民族自治地方的人大及其常委會。另一種方案是將“報批制”改為“備案制”。自治區、自治州、自治縣制定的自治條例、單行條例和作出的變通和補充規定報全國人大常委會備案，其中有變通行政法規內容的，應當同時報國務院備案。同時，加強全國人大常委會對自治法規的審查。

四、地方政府立法權配置的問題及對策

地方政府立法包括省級和較大市級人民政府制定規章。地方政府規章對于執行法律、行政法規和本?。ㄝ^大）市地方性法規，規范行政管理、推進行政服務，有重要作用。

地方政府立法權配置的主要問題是，其與地方性法規立法權限劃分不清，界限模糊。立法法第六十四條第一款規定:“地方性法規可以就下列事項作出規定:（一）為執行法律、行政法規的規定,需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項?！钡谄呤龡l規定：“地方政府規章可以就下列事項作出規定:（一）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；（二）屬于本行政區域的具體行政管理事項?！笨梢?，地方性法規與政府規章立法的功能主要都是為執行法律、行政法規的規定，立法權限主要都是為執行法律、行政法規規定需要作具體規定的事項；對于二者進行自主性立法的權限劃分，看似明白，實際并不清楚。政府規章進行自主性立法的范圍是“屬于本行政區域的具體行政管理事項”，而屬于行政管理的事項是非常寬泛的，“地方性事務”和地方性法規可以先行先試的事項，大多屬于行政管理的事項。

由于立法對地方性法規和地方政府規章在立法權限上的劃分不明確，實際運行中二者重復、交叉立法的現象較為突出。地方針對某一具體事項的規范在確定是應當制定地方性法規還是制定政府規章時，存在較大的隨意性。一是將應由地方性法規立法調整的事項，通過政府規章立法進行規范。與地方性法規立法的程序多、周期長相比較，地方政府規章立法具有簡捷、效率的優勢。一些地方和部門急于立法時，無論內容如何，會優先選擇通過政府規章立法；還一些地方和部門擔心要規范的內容在人大難以通過，也會選擇通過政府規章立法。因此，政府規章規范了大量應當由地方性法規規范的事項。如勞動就業、社會保障、費用征收等。二是一些地方和部門鑒于地方政府規章的法律效力不如地方性法規高，或者因為政府規章設定行政處罰、行政許可的限制等原因，將應由地方政府規章立法調整的事項，通過地方性法規立法進行規范。

在我國，人大是權力機關，政府是權力機關的執行機關,由人大產生,對其負責,受其監督。這種產生與被產生、決定與執行、監督與被監督的關系,反映在立法權配置上,就是地方人大及其常委會制定的地方性法規應當規范地方重大全局性事項、根本性問題,具有指導性、決策性和創制性的特點；地方政府立法主要是為了保證法律、法規和國家大正方針政策在地方的實施，側重于行政管理方面的事項，具有從屬性、執行性的特點。

（一）規范政府規章立法的范圍及權限。強調政府規章立法必須有“根據”。沒有“根據”時，只能就行政管理的規范性問題作出規定，如行政裁量權規定、行政事務公開規定等，而不能就公民、法人和其他組織的權利義務進行規定。

政府規章立法事項的范圍可明確為：一是法律、法規明確授權地方政府可以制定實施辦法或具體規定的事項；二是地方政府為了保證法律、法規在本行政區域內的遵守和執行，需要對有關事項進行具體規定；三是為實施本級人大及其常委會、地方性法規作出的重要決議決定的情況；四是涉及對行政管理的具體程序、方式方法，以及行政機關工作人員的任免、培訓、考核和獎懲等事項。

（二）加強對政府規章的備案審查。根據立法法規定，地方政府規章應當報本級人大常委會備案；較大市的政府規章應當同時報省級人大常委會備案。省級和較大市的人大常委會應當加強審查，防止政府規章越權，督促政府切實依法行政。

（課題主持人：吳秋菊，主要研究人員：廖健、戴少一 、張建華、周偉、徐滌宇、肖北庚、歐愛民、肖巧平、王彬輝）