【核心觀點】金融危機觸發了各國對金融消費權益保護的關注。場外配資引發的股市暴漲暴跌和博灃事件等典型事例表明，為了維護金融穩定，防范系統性風險，金融消費者權益保護問題不容忽視，我國有必要建立金融消費權益保護的評估機制。應將金融消費權益保護納入宏觀審慎管理框架，建立以中國人民銀行為主導的金融消費權益保護環境的評估和建設機制。利用評估手段推進金融消費權益保護環境的建設。通過評估發現問題，運用激勵約束機制以評促建，開展年度評估以逐步實現階段性目標。

湖南大學金融與統計學院教授、博士生導師 彭建剛

反思金融危機：對金融消費權益保護的關注
　　
　　2008年美國次貸危機最終引發國際金融危機。自2008年3月起，短短半年時間，美國五大投資銀行倒閉了3家。貝爾斯登因瀕臨破產被摩根大通收購，美林證券被美國銀行收購，擁有158年歷史的雷曼兄弟公司宣布破產保護。美國的失業率2009年達到10.6%，刷新了26年以來的記錄。這場危機迅速波及到發達國家和發展中國家，引發了世界經濟的動蕩，也讓金融消費者付出了巨大的代價。
　　
　　我們可從金融消費角度反思這次金融危機。美國銀行業機構將信用評級較差的次級貸款經過證券化程序打包成次級抵押債券（CDO)，出售給其他金融機構。這些金融機構為了降低風險，再次將其打包出售給本國和歐洲投資基金，最后出售給廣大金融消費者。這些次級貸款在經過多次資產證券化打包后，產品結構越來越復雜，一般投資人不易識別其標的資產的高風險。隨著美聯儲的多次加息，房地產市場降溫，次貸危機爆發，標的資產的現金流斷裂，投資基金所出售的次貸資產證券化產品的風險集中爆發，使得金融衍生品消費者蒙受巨大的損失。例如，2008年前9個月英國720萬個私人養老基金賬戶平均損失兩萬英鎊，許多人損失了畢生養老儲蓄的五分之一。
　　
　　由此可見，隨著金融發展和大量衍生投資品的推出，金融產品高風險和高杠桿的特征越發突出；由于信息不對稱和知識水平的局限，這是普通金融消費者難以駕馭的，這就要求監管機構加強對金融消費權益的保護。痛定思痛，2009年6月美國政府發布的金融監管改革白皮書《金融監管改革——新基礎:重建金融監管》指出，金融危機體現出以前的監管體制在金融消費者保護方面的嚴重不足，游離于監管規則之外的按揭公司和其他金融機構，利用監管缺失的情況，將定價極其復雜的、風險難以管控的按揭產品和其他與投資者財務狀況不相適應的金融產品出售給消費者；金融消費者權益沒有得到應有的關注和保護，導致不公平和欺騙性行為得以沒有任何干擾地滋生和傳播，幾乎拖垮整個金融體系。
　　
　　將金融消費權益保護納入宏觀審慎管理框架
　　
　　（一）金融消費權益保護與宏觀審慎管理的關系
　　
　　通常以個案形式出現的金融消費權益保護問題看似相互獨立，但是由于金融體系存在合成謬誤問題，因金融消費者的數量眾多，合力強，一旦發生重大利益問題，波及范圍廣且沒能得到妥善處理，就有可能會引致區域系統性風險乃至影響整個金融體系的穩定。宏觀審慎管理以防范系統性風險為目標。因此，金融消費權益保護工作與金融業宏觀審慎管理制度的建立在目標上是完全一致的。
　　
　　宏觀審慎管理制度框架體系應由體現逆周期的宏觀調控機制、基于系統性風險防范的金融機構監管機制和動態預警體系三個方面構成，同時還包括推行金融業宏觀審慎管理制度的相關政策，其中的金融機構監管機制指的是宏、微觀審慎監管相結合的協調監管機制。現有的宏觀審慎管理制度和方法偏重于金融業的狀態監管，是監管機構對某一時點各金融機構的狀態進行的監督管理。缺乏過程監管和行為監管是現有宏觀審慎管理制度的不足之處。金融消費權益保護工作涉及過程監管和行為監管，將其納入宏觀審慎管理框架有利于這審慎制度的完善，有利于防范系統性風險。
　　
　　（二）基于系統性風險防范的金融消費權益保護制度
　　
　　我國“一行三會”已設立了四個金融消費權益保護機構，根據各自職能范圍開展銀行業、保險業、證券業及跨行業、跨部門的金融消費者保護工作。鑒于我國還沒有關于金融消費權益保護工作的專門立法，在現行制度下，“一行三會”如何在各自專業領域內開展金融消費權益保護的工作，在開展金融消費權益保護工作方面如何協調關系，如何劃分職權等都缺乏明確的理論依據和法律依據。這可能會導致不同的金融消費權益保護機構“各自為戰”，給金融消費者維權增添了難度。
　　
　　宏觀審慎管理強調整體性監管，強調合成謬誤的解決。對整個金融業的審慎管理，銀監會、保監會和證監會都因其工作范圍實現不了，其視野也有其局限性。中國人民銀行作為中央銀行，承擔金融業宏觀審慎管理的主導和協調責任。所以，應當重視并發揮中國人民銀行在金融消費權益保護工作中的綜合協調作用，并將中國人民銀行主導的金融消費權益保護環境評估和建設作為重要的工作內容，這也是央行承擔維護金融穩定責任的題中之義。就金融消費權益保護而言，銀監會、證監會和保監會主要從事專業化的行為監管，確保金融交易的公平公正和信息暢通，確保金融交易的合規性。中國人民銀行從維護金融業整體穩定和系統性風險防范這一目標出發，建立統一的金融消費權益保護制度和信息共享制度，組織統一的金融消費權益保護環境評估與建設，并可分區域、分階段實施；協調各有關部門的金融消費權益保護工作，特別是協調交叉業務和綜合化業務的金融消費權益保護工作，實現專業化監管與統一監管相結合。
　　
　　金融消費權益保護環境評估的基本建設思路
　　
　　（一）利用評估手段推進金融消費權益保護環境的建設
　　
　　金融消費權益保護環境評估工作就是借助金融系統公共資源對金融監管的結果進行檢查，干預高風險活動，維護金融消費者權益，保障金融市場的公平正義。其立足于行為監管，通過對信息披露、交易公平、爭端解決等方面進行檢查和評價，分析金融消費權益保護的實際運行情況，發現金融消費中存在的問題，降低試錯成本，為創造一個良好的金融消費權益保護環境提供現實依據。
　　
　　在金融消費權益保護環境評估中，監管部門通過現場和非現場檢查結果可以了解金融機構可能規避的地方以及消費者因為處于弱勢地位可能遭受侵害的區域，明確今后監管的重點，特別關注交叉性金融產品交易，避免金融機構利用新型產品逃避監管規則，杜絕金融機構為追求利潤最大化在不同產品和市場的套利行為，防范系統性風險的發生，維護金融市場的穩定發展。
　　
　　（二）通過科學方法落實評估工作
　　
　　首先，要構建合理的評估指標體系。在評估指標體系的設置上，在遵循科學性、系統性、相關性、可操作性以及目標導向性等基本原則的基礎上，緊緊圍繞交易過程、機制保障和監管機構三大主體以及社會環境這一基礎來進行。為保證指標的科學性，可以采取定量指標與定性指標相結合的方法。其次，在統計數據的收集上，要遵循數據真實、可靠的基本原則，由中國人民銀行各地分支機構、各地金融監管機構、各金融機構以及相關政府部門提供原始數據，并與其他可靠來源的數據進行核實，確保數據真實有效。在評估指標體系科學合理以及統計數據真實可靠的基礎上，借助統計方法進行后續的評估，最終獲取相應結果。最后，分析評估結果發現實際中金融消費權益保護環境中存在的問題，并采取相應措施解決處理。
　　
　　（三）實施年度評估以逐步實現階段性目標
　　
　　金融消費權益保護環境評估工作不是一個靜態的過程，而是一個持續的、連貫的、不斷變化的動態過程。金融消費權益保護環境評估工作不是一蹴而就的，而是需要不斷發展完善的，由于經濟環境和金融消費環境的復雜性、多變性、現實性，其目標的實現需要逐步的分階段實現。在進行年度金融消費權益保護環境評估發現問題時，要在接下來的評估工作中將其視為評估重點，要對其相應的評估指標體系進行相應的修正，并通過權重調整突出對問題的強調，評估指標體系作為一個完整體，一個指標發生改變，其他的評估指標也要進行相應的修正。
　　
　　（作者系湖南大學金融與統計學院教授，博士生導師，金融學科學術帶頭人，“985工程”首席科學家，湖南大學金融管理研究中心主任。本文原標題為《金融消費權益保護環境評估的必要性及建設的基本思路》，內容有所刪減。原文系全省改革進行時的“思與行”暨第六屆湖南省社會科學界學術年會特等獎論文。）